Geen plaats voor extensieve interpretatie van wettelijke regels bij handhaving
In een recente uitspraak onderstreept de Afdeling weer eens de praktische toepassing van het legaliteitsbeginsel. Ondanks dat voorbereidende handelingen onlosmakelijk waren verbonden met asbestverwijderingswerkzaamheden, bestond er geen expliciete wettelijke regeling op grond waarvan een asbestcertificeringsbedrijf kon handhaven op het niet naleven van regels bij deze voorbereidingshandelingen. Voor extensieve interpretatie van wettelijke regels was hier dan ook geen plaats.
Waar ging de zaak over?
Aanleiding voor de zaak was een asbestsanering op een locatie in het Brabantse Grave, uitgevoerd door een bedrijf gespecialiseerd in het verwijderen van asbest. Eén van de voorbereidingswerkzaamheden door het bedrijf betrof het opbouwen van een zogenaamd containment. Een containment zorgt ervoor dat een ruimte met asbest luchtdicht wordt afgeschermd, zodat het asbest niet buiten de afgesloten ruimte kan komen. Normec, een bedrijf dat certificaten verleent voor asbestverwijdering, constateert na een audit op locatie dat het bedrijf bij het opbouwen van de containment niet heeft gehandeld volgens de risicoklasse en de werkwijze zoals vastgelegd in het asbestinventarisatierapport en het werkplan.
In het inventarisatierapport wordt immers geadviseerd de keuken af te sluiten en niet zonder gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen te betreden omdat het vloerzeil asbest bevat. Het bij het bedrijf aangetroffen vloerzeil is, zoals geconstateerd tijdens de audit, ernstig beschadigd en heeft een open vezelstructuur. Bovendien constateerde Normec tijdens de audit dat twee medewerkers van het bedrijf zonder persoonlijke beschermingsmiddelen in de keuken aanwezig waren waar dit volgens Normec wel vereist zou zijn. Verder had het bedrijf voor het begin van de verwijderingswerkzaamheden geen werkplan opgesteld dat was toegespitst op de uit te voeren verwijderingswerkzaamheden, terwijl dat wel had gemoeten omdat al begonnen was met de voorbereiding, aldus het certificeringsbedrijf.
Met deze gang van zaken zou het asbestverwijderingsbedrijf in strijd hebben gehandeld met de artikelen 36, aanhef en onder c, en 43, tweede lid, van Bijlage XIIIa, behorend bij artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling.
In reactie daarop schorst Normec het aan het asbestsaneringsbedrijf verleende certificaat voorwaardelijk gedurende 90 dagen en geeft het bedrijf daarbij ook een formele waarschuwing. De daadwerkelijke asbestsanering is op dat moment nog niet aangevangen.
Het saneringsbedrijf gaat tegen het handhavingsbesluit in bezwaar en vervolgens in beroep, omdat zij meent (nog) geen werkzaamheden te hebben uitgevoerd die onder het certificatieschema vallen. Normec zou daarom niet bevoegd zijn om over te gaan tot handhaving, de oplegging van een voorwaardelijke schorsing van het certificaat en het geven van een formele waarschuwing.
Oordeel rechtbank
In beroep gaat de rechtbank mee met de redeneerlijn van het saneringsbedrijf. Daarvoor acht de rechtbank doorslaggevend dat de opbouw van een containment aangemerkt moet worden als een voorbereidende handeling, zodat geen sprake is van het afbreken, uit elkaar nemen, verwijderen of opruimen van asbest of asbesthoudende objecten of producten zoals genoemd in artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Dat een containment essentieel is voor een zorgvuldige asbestsanering maakt volgens de rechtbank niet dat artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit ruimer moet worden uitgelegd en daaronder meer werkzaamheden dan alleen het saneren van asbest zouden moeten vallen. De opbouw van een containment kan, aldus de rechtbank, zelfs uitgevoerd worden door een persoon die niet is gecertificeerd om asbest te verwijderen.
Normec is daarentegen van mening dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een wettelijke grondslag voor handhavingsbevoegdheden bij voorbereidingswerkzaamheden ontbreekt. Het certificatieschema moet volgens Normec extensief geïnterpreteerd worden: opbouw en gebruik zijn onlosmakelijk verbonden met asbestsanering en hebben tot doel risico’s zoveel mogelijk te beperken. De opbouw van een containment moet in dat opzicht geschaard worden onder artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Hoe overweegt de Afdeling?
Ook de Afdeling stelt het saneringsbedrijf in het gelijk. De rechtbank heeft op juiste gronden overwogen dat een wettelijke grondslag voor de toepassing van handhavingsbevoegdheden ontbreekt. Uit het legaliteitsvereiste volgt nu eenmaal dat voor de bevoegdheid tot het opleggen van sancties de wetgever een expliciete basis moet hebben gecreëerd in regelgeving. En dat is hier niet het geval. De Afdeling bevestigt dat de opbouw van een containment een voorbereidingshandeling is en daarom niet aangemerkt kan worden als het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van een bouwwerk of object waarin asbest is verwerkt, het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten of het opruimen van asbesthoudende producten.
Kortom, Normec is ten onrechte overgegaan tot handhaving. Daarmee heeft Normec onrechtmatig het verleende certificaat voor asbestverwijdering voorwaardelijk geschorst en ook de formele waarschuwing onrechtmatig afgegeven. De Afdeling onderstreept daarmee het belang van het legaliteitsvereiste: ook in de gevallen dat werkzaamheden onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, mag slechts worden overgegaan tot handhaving als een expliciete wettelijke grondslag daar aanleiding toe geeft. Voor extensieve interpretatie is bij handhaving dan ook geen ruimte.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1149.