Dit is het zesde deel van onze blogreeks Invoeringswet Omgevingswet. In deze reeks bespreken wij opeenvolgend verschillende onderwerpen van de Invoeringswet. In dit bericht staat de rechtsbescherming centraal.

Hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet (Ow) beschrijft uitvoerig hoe de rechtsbescherming tegen de diverse besluiten op grond van de Ow wordt geregeld. Uitgangspunt is dat het beschermingsniveau zoals we dat nu kennen op het gebied van het omgevingsrecht niet lager mag worden. Waar mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande wettelijke stelsels.

De Invoeringswet Omgevingswet (IOw) geeft nader handen en voeten aan dit uitgangspunt. Concreet gebeurt dit door wijziging van bijlage 1 en bijlage 2 van de Awb. In dit blogbericht staan wij stil bij deze aanpassingen.

Wijzigingen bijlage 1 Awb (Regeling rechtstreeks beroep)

Bijlage 1 Awb bevat de Regeling rechtstreeks beroep. Deze regeling bepaalt in welke gevallen niet eerst bezwaar moet worden gemaakt voordat beroep wordt ingesteld. De regeling is gebaseerd op artikel 7:1, lid 1, onder g, Awb.

De IOw wijzigt bijlage 1 Awb zodanig dat tegen besluiten om een ontheffing te weigeren op grond van artikel 2.32 Ow, tegen besluiten tot het geven van een instructie op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 Ow en tegen besluiten tot indeplaatstreding op grond van artikel 2.36, lid 2, Ow rechtstreeks beroep openstaat. Ook tegen besluiten over vergoeding van kosten op grond van de artikelen 13.3 en 13.4 Ow en interventiebesluiten op grond van artikel 16.21 Ow staat rechtstreeks beroep open. Daarmee sluit de wetgever zoveel mogelijk aan bij de huidige situatie of het karakter van de betrokken besluiten.

Wijzigingen bijlage 2 Awb (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak)

Bijlage 2 Awb bevat de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Deze bijlage bepaalt a) tegen welke besluiten géén beroep openstaat (de zogenaamde ‘negatieve lijst’) en b) in welke gevallen beroep in eerste en enige aanleg openstaat bij bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als argument voor het opnemen van besluiten in bijlage 2 Awb geldt ook hier weer de aansluiting bij de huidige situatie of het bestuurlijk karakter van de betrokken besluiten.

Geen beroep: negatieve lijst (artikel 1 van bijlage 2 Awb)

De IOw plaatst de volgende besluiten op grond van de Ow op de negatieve lijst en sluit deze besluiten daarmee uit van beroep: delegatiebesluiten op grond van artikel 2.8 Ow; ministeriële regelingen waarbij beperkingengebieden worden aangewezen en geometrisch begrensd op grond van artikel 2.21, lid 1, in samenhang met artikel 2.21a, lid 1, voor zover daarbij de grens van het beperkingengebied, zoals die als gevolg van artikel 2.21a, lid 2, Ow ligt, wordt aangehouden; besluiten tot indeplaatstreding op grond van artikel 2.36, lid 2, Ow; leggers; omgevingsvisies; voorbereidingsbesluiten; voorkeursbeslissingen en besluiten op grond van artikel 5.48, lid 3, Ow. Ook programma’s worden op de negatieve lijst geplaatst. Wel staat er beroep open tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit betreft programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten.

Beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 2 van bijlage 2 Awb)

In het omgevingsrecht geldt als hoofdregel dat eerst beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. Vervolgens kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Ow sluit hierop aan. Zo staat ook onder de Ow beroep in twee instanties open tegen bijvoorbeeld een omgevingsvergunning.

Soms is het echter wenselijk om af te wijken van de hoofdregel. Het gaat dan om situaties waarbij het vaststellen van de rechtmatigheid van een besluit voorwaarde is voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Om deze reden wordt artikel 2 van bijlage 2 Awb zodanig gewijzigd dat beroep tegen omgevingsplannen en projectbesluiten in eerste en enige aanleg openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit sluit aan bij de huidige situatie voor vergelijkbare rechtsfiguren uit de Wro zoals het bestemmingsplan. Hetzelfde geldt voor de in de IOw gemaakte keuze om direct beroep open te stellen tegen besluiten om instructies te geven op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 Ow, tegen interventiebesluiten op grond van artikel 16.21 Ow en tegen besluiten over goedkeuring van een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap op grond van artikel 16.72 Ow.

Algemeen verbindende voorschriften

Tegen algemene rijksregels die zijn neergelegd in, onder meer, een algemene maatregel van bestuur (afdeling 4.1 Ow) kan geen beroep worden ingesteld, omdat deze algemeen verbindende voorschriften bevatten (artikel 8:3, lid 1, aanhef en onder a, Awb). Dit is naar huidig recht niet anders. In het kader van algemene regels op grond van afdeling 4.1 van de Omgevingswet kunnen soms individuele besluiten worden genomen, zoals maatwerkvoorschriften (artikel 4.5 Ow) en de beschikking over de gelijkwaardigheid van maatregelen (artikel 4.7 Ow). Hiertegen kan wél beroep worden ingesteld.

Omgevings- en waterschapsverordeningen zijn niet vatbaar voor beroep. Het hiervoor genoemde artikel 8:3, lid 1, aanhef en onder a, Awb verzet zich daartegen. De discussie over de vraag of tegen het aanwijzen van een beperkingengebied in een omgevings- of waterschapsverordening wél beroep mogelijk is, blijft overigens openstaan en wordt door de wetgever in de IOw niet beslecht.

Conclusie

Waar het gaat om de rechtsbescherming onder de Ow maakt de wetgever in de IOw een duidelijke keuze: waar mogelijk wordt aangesloten bij het huidige systeem van rechtsbescherming.

Dat voor de rechtsbescherming veel bij het oude vertrouwde zou blijven, was al wel duidelijk na lezing van de memorie van toelichting bij de Ow. De vraag hoe één en ander geconcretiseerd zou worden in bijlage 1 en 2 Awb stond in de praktijk echter nog open. Met de IOw heeft de wetgever deze vraag beantwoord. Daarmee biedt de wetgever de door de praktijk gewenste duidelijkheid.

Share This