Met de nieuwe Omgevingswet krijgen gemeenten meer eigen regie op de fysieke leefomgeving. Om de omgeving zo optimaal mogelijk te benutten en tegelijkertijd te beschermen, biedt de Omgevingswet zes kerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, algemene rijksregels, het omgevingsplan (op provinciaal niveau is dat de omgevingsverordening en op waterschapsniveau de waterschapsverordening), de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Deze zes vervangen tientallen bestaande instrumenten op het gebied van het omgevingsrecht, waaronder het bestemmingsplan en de structuurvisie. De komende tijd geven wij met een uitgebreide blogreeks inzicht in de werking van het nieuwe stelsel waarin wij de Omgevingswet vooral belichten vanuit de instrumenten voor gemeenten. Achtereenvolgens zoomen wij in op verschillende aspecten die van belang zijn om de instrumenten van de wet effectief toe te kunnen passen en de nieuwe mogelijkheden te benutten. Ontdek in onze eerste blogs met welke instrumenten u straks gaat werken.
De omgevingsvisie
De Omgevingsvisie is het strategische beleidsdocument dat de voornemens voor de fysieke leefomgeving voor de langere termijn bevat. Artikel 3.1 van de Omgevingswet regelt dat Rijk, gemeente en provincie verplicht zijn zo’n omgevingsvisie op te stellen. Het bevoegd gezag voor het vaststellen van de omgevingsvisie op gemeentelijk niveau is de gemeenteraad.
Integrale visie
Ambities en doelen voor alle terreinen van de fysieke leefomgeving worden op hoofdlijnen en in samenhang met elkaar – met andere woorden integraal – vastgelegd, zo regelt artikel 3.2 Omgevingswet (Ow). Integraal wil zeggen dat in de omgevingsvisie de beleidsdoelen moeten worden geformuleerd rekening houdend met verschillende beleidsterreinen zoals milieu, bereikbaarheid/mobiliteit, gezondheid, waterkwaliteit, klimaatadaptatie en natuur. De omgevingsvisie is de opvolger van de gebiedsdekkende structuurvisie, en komt ook in de plaats van sommige delen van de natuurvisie, verkeers- en vervoersplannen, strategische gedeelten van nationale en provinciale waterplannen en milieubeleidsplannen zoals we die nu kennen. Deze losse documenten gaan straks dus op in één integrale visie.
Nu in de omgevingsvisie het beleid vanuit verschillende beleidsterreinen samenkomt, is het de bedoeling dat andere keuzes worden gemaakt. Denkbaar is dan bijvoorbeeld dat vanwege een betere bereikbaarheid van het centrumgebied niet wordt gekozen voor aanleg of verbreding van wegen, maar voor het optimaliseren van ov-verbindingen uit het oogpunt van gezondheid en klimaat. Door deze insteek wordt ook meteen duidelijk waarom een omgevingsvisie niet verplicht is voor het waterschap. Het waterschap gaat immers niet over de breedte van de hele fysieke leefomgeving, maar slechts over het domein water.
Omdat bij dit soort keuzes steeds afwegingen moeten plaatsvinden heeft het instrument van de omgevingsvisie dan ook een politiek-bestuurlijk karakter. Het is dus eigenlijk een ‘stip op de horizon’. Waar wil de gemeente nu en in de toekomst met haar beleid naartoe?
De gemeente stelt één omgevingsvisie vast voor het hele grondgebied, maar kan deze ook samen met een andere gemeente of met de provincie opstellen. Zo’n regionaal vastgestelde omgevingsvisie heet dan een gezamenlijke omgevingsvisie. Als er een gezamenlijke omgevingsvisie is kan er geen lokale meer worden vastgesteld! In zo’n geval zouden er namelijk meerdere visies naast elkaar gaan lopen.
Daadwerkelijk uitvoeren!
Anders dan de voorganger van de omgevingsvisie, de structuurvisie, moet de omgevingsvisie ook daadwerkelijk uitgevoerd worden. De omgevingsvisie bindt uitsluitend de bestuursorganen die ze vaststellen en bevat dus geen regels voor burgers en bedrijven. Ook is de omgevingsvisie van het rijk niet bindend voor provincies en gemeenten. Bestuursorganen dienen echter wel rekening te houden met de omgevingsvisies die andere bestuursorganen hebben opgesteld. Helemaal daaraan voorbijgaan kan dus niet. Zo staat bijvoorbeeld in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) opgenomen dat zonnepanelen bij voorkeur op daken van nieuwe distributiecentra worden geplaatst. Gemeenten krijgen de mogelijkheid om zonnepanelen op daken van nieuwe distributiecentra te verplichten via het omgevingsplan. Lees hierover ook ons eerdere blog. Voor de keuze van gemeenten waar zonnepanelen te plaatsen is de NOVI hierin dus eigenlijk richtinggevend.
Vormvrij
De omgevingsvisie komt tot stand met de procedure neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure) en verplichte participatie. De wetgever heeft bestuursorganen verder een grote vrijheid willen geven door geen inhouds- of vormvereisten voor omgevingsvisies in de Omgevingswet vast te leggen. Als gemeente mag je dus eigenlijk zelf bedenken hoe de omgevingsvisie wordt vormgegeven. Betekent dat dan dat elke gemeente met iets anders kan komen? Ja, in principe wel. ‘In principe’, want er gelden wel degelijk een aantal technische voorwaarden. Dit omdat het omgevingsplan straks anders niet in het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) kan worden geüpload en burgers en bedrijven deze dan niet kunnen raadplegen. Dus inhoudelijk is de omgevingsvisie vormvrij, er gelden echter wel technische vereisten.
Tijdspanne
Er zit geen actualisatieplicht op de omgevingsvisie, bijvoorbeeld na 10 jaar. De omgevingsvisie kan namelijk tussentijds steeds aangepast worden, op het moment dat het nodig is. Idee daarbij is dat er flexibeler op ontwikkelingen in de omgeving kan worden gereageerd.
Een omgevingsvisie moet voor gemeenten worden vastgesteld voor 1 januari 2024. Er is hiervoor dus nog bijna 3 jaar de tijd. Na vaststelling geldt deze voor onbepaalde tijd. Op dit moment stellen veel provincies en gemeenten al omgevingsvisies op. Ook het Rijk heeft haar Nationale Omgevingsvisie (NOVI) dus al gepubliceerd.
Het programma
Een volledig nieuw kerninstrument is het programma, geregeld in artikel 3.5 Ow. Een programma is de concrete uitwerking van de hoofdlijnen uit een omgevingsvisie, een concretisering daarvan dus, middels een maatregelenpakket om de doelen te halen. Programma’s zijn dus kortweg maatregelenpakketten.
In de omgevingsvisie zou bijvoorbeeld kunnen worden opgenomen dat de gemeente een transitie naar duurzame energie nastreeft. Dat is uiteraard al enkele jaren een belangrijk thema dat in veel omgevingsvisies zal terugkomen. Het programma is een instrument om deze doelstelling vervolgens uit te werken. Bijvoorbeeld het onder voorwaarden realiseren van windturbines in bepaalde gebieden kan in een programma worden uitgewerkt.
Themagericht of gebiedsgericht
Zo’n programma kan themagericht zijn. Bijvoorbeeld over het aanwezige groen in de stad. Of de verkeersontwikkeling, waarvoor concreet een brug moet worden verbreed die voor de doorstroming nu te smal is. Het kan echter ook gebiedsgericht zijn waarbij het meerdere aspecten adresseert. Bijvoorbeeld een centrumvisie. Gemeenten kennen dus eigenlijk nu al programma’s in de vorm van concrete maatregelen waarmee een visie wordt bewerkstelligd, alleen noemen zij die nu nog niet zo. Bijvoorbeeld het sluiten van convenanten met verschillende partijen of het in het leven roepen van een subsidieregeling.
Het programma kent als instrument vier verschijningsvormen: het verplichte programma, het voorwaardelijke programma, het onverplichte programma en de programmatische aanpak. Wij behandelen ze achtereenvolgens.
Het verplichte programma
Onder verplichte programma’s vallen de programma’s die voortkomen uit richtlijnen of regels uit Europa. Bijvoorbeeld normstellingen met betrekking tot luchtkwaliteit of geluid. De Europese Richtlijn luchtkwaliteit en ook de Richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht stellen grenswaarden en streefwaarden voor stoffen die de kwaliteit van de buitenlucht beïnvloeden. Deze zijn als zogenaamde rijksomgevingswaarde vastgelegd in paragraaf 2.2.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Bij (dreigende overschrijding) van deze omgevingswaarden moet de gemeente een programma opstellen.
Het voorwaardelijke programma
Daarnaast kunnen gemeenten, als ‘ondersteunend wetsinstrument‘, lokale omgevingswaarden stellen in hun omgevingsplan (over het omgevingsplan later meer). Daarbij gaat het om een kwaliteit die de overheid voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Deze kwaliteit moet objectief vast te stellen en meetbaar zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om waarden voor de luchtkwaliteit of de waterkwaliteit. Ze kunnen een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere verplichting inhouden en zijn primair gericht tot de overheid. Een voorbeeld van een omgevingswaarde kan zijn dat je als gemeente hebt vastgelegd de groenste gemeente van Nederland te willen worden, en er dus uiterlijk 2028 voor wilt zorgen dat iedere hectare grond tenminste 10 bomen heeft.
Lokale omgevingswaarden zijn niet vrijblijvend. Het bevoegd gezag heeft op grond van hoofdstuk 20 van de Omgevingswet een monitoringsplicht voor de vastgestelde omgevingswaarden. Heeft de overheid zichzelf een omgevingswaarde opgelegd en voldoet ze er niet aan, of dreigt ze er niet aan te voldoen? Dan geldt er een programmaplicht (artikel 20.1 Ow). Dat noemen we dan het voorwaardelijke programma. Als een gemeente dus ziet aankomen dat die omgevingswaarde niet gaat lukken, dan moet het een programma opstellen met maatregelen waardoor aan de omgevingswaarde wel kan worden voldaan. Met dat programma moet de gemeente dan laten zien hoe het wel gaat lukken om de eigen ambitie te realiseren. Je moet als gemeente over het opnemen van omgevingswaarden kortom bewust nadenken!
De omgevingswaarde is voor verplichte en voorwaardelijke programma’s in feite het leidend instrument.
Het onverplichte programma
Een onverplicht of vrijwillig programma wil zeggen een programma dat de gemeente naar eigen initiatief en behoefte kan inzetten om een omgevingsvisiedoel te behalen dat het bevoegd gezag zichzelf gesteld heeft. Een overheid is vrij om daarvoor een vrijwillig programma op te stellen, of te kiezen voor andere sturingsinstrumenten. Wanneer een gemeente haar luchtbeleid bijvoorbeeld wil uitwerken, schoon vervoer wil stimuleren en tegelijkertijd vervuilend vervoer wil ontmoedigen, kan de gemeente onder meer juridische maatregelen nemen zoals een boetebeleid, financiële maatregelen zoals het verstrekken van subsidies voor elektrische auto’s en fietsen, of communicatieve maatregelen zoals een actief voorlichtingsprogramma.
De programmatische aanpak
Die vierde variant is de programmatische aanpak. Dit is voor decentrale overheden een nieuw instrument. Ook hier spelen omgevingswaarden een rol. De programmatische aanpak is bedoeld voor gebieden waarin omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving al (langere tijd) worden overschreden. De programmatische aanpak is het beste te vergelijken met de gesneuvelde PAS (Programmatische Aanpak Stikstof) waarbij er al sprake was van een overschrijding van de stikstofnorm en daarom een zwaardere variant van het programma op zijn plaats was. Op dit moment loopt bijvoorbeeld de Programmatische aanpak meten vliegtuiggeluid . De programmatische aanpak stuurt actiever dan de andere typen programma’s.
Algemene rijksregels
Het derde kerninstrument zijn de algemene rijksregels. Uiteraard blijven die er. Op algemeen geldende gebieden is het juist nuttig te kiezen voor nationale regels (in plaats van decentrale) waar het gaat om de bescherming van de leefomgeving. Daar werkt het Rijk, als dat kan, met algemeen geldende regels die rechtstreeks werken voor burgers en bedrijven in het hele land en niet locatie-specifiek zijn. Zo moet een vloeistofdichte vloer voor een tankstation zowel gelden in Den Bosch als in Amsterdam. Het stellen van algemene regels voorkomt voor die gevallen dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid. In het geval van algemene rijksregels weten initiatiefnemers vooraf wat de mogelijkheden zijn en hoeven geen vergunning aan te vragen. Nadeel van algemene regels is natuurlijk wel dat ze soms niet altijd even goed passen bij specifieke situaties. Daarom zitten er in de wet mogelijkheden om onder voorwaarden van de algemene regels af te wijken.
Artikel 4.3 Ow biedt de wettelijke grondslag voor de algemene rijksregels. Artikel 4.3, lid 1, Ow bepaalt limitatief voor welke activiteiten, die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving verplicht algemene regels worden opgesteld. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en in standhouden van bouwwerken. De algemene rijksregels zijn te vinden in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
In het volgende blog gaan wij in op het volgende kerninstrument onder de Omgevingswet: het omgevingsplan. In opeenvolgende blogs komen de omgevingsvergunning en het projectbesluit nog aan bod, alvorens verder de diepte in te gaan.
