De inwerkingtreding van de Omgevingswet zal belangrijke gevolgen hebben voor de waterbeheerders van ons land. Door middel van een reeks blogberichten laten wij u kennismaken met het in de Omgevingswet geïntroduceerde projectbesluit, dat het projectplan van artikel 5.4 Waterwet zal vervangen. In dit vierde deel bespreken we de nieuwe projectprocedure, waarmee het projectbesluit tot stand komt.

De projectprocedure is (anders dan voor de huidige projectplannen) verplicht voor álle projectbesluiten. Zoals toegelicht in ons eerdere blogbericht over het projectbesluit, is de waterbeheerder niet in alle gevallen verplicht om voor een activiteit in de fysieke leefomgeving een projectbesluit vast te stellen. Dat is uitsluitend het geval indien het gaat om aanleg, verlegging of versterking van een primaire waterkering of een grote wijziging van een vaarweg. Maar áls de waterbeheerder (al dan niet vrijwillig) een projectbesluit vaststelt, dan is hij verplicht daartoe de projectprocedure te volgen. Voor het uitwerken of wijzigen van een al vastgesteld projectbesluit geldt die verplichting niet.[1]

De projectprocedure, die is geregeld in afdeling 5.2 van de Omgevingswet en hoofdstuk 4 van het (concept)Omgevingsbesluit, bestaat uit verschillende stappen. Wij lopen ze in deze blog stuk voor stuk af.

Stap 1: Kennisgeving van het voornemen
De projectprocedure start met het voornemen. Het bevoegd gezag dat met de projectprocedure wil starten geeft kennis van het voornemen een verkenning uit te voeren naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving.[2] In het voornemen wordt beschreven wat de opgave is en op welke manier en binnen welke termijn de verkenning zal worden uitgevoerd.[3] Ook wordt aangegeven wie de initiatiefnemer van het project is en wie het bevoegd gezag.

Vervolgens dient een ieder in de gelegenheid te worden gesteld om binnen een bepaalde termijn mogelijke oplossingen voor de opgave voor te dragen.[4] In het voornemen dienen de uitgangspunten te worden benoemd aan de hand waarvan het bevoegd gezag bepaalt of een oplossing een redelijkerwijs in beschouwing te nemen oplossing is. Dit is vanzelfsprekend een belangrijk trechteringsmoment, vergelijkbaar met de trechtering zoals die nu ook al plaatsheeft voorafgaand aan de milieueffectrapportage. De jurisprudentie op dit punt (waarin gefocust wordt op de vraag of een oplossing past binnen de doelstelling van het project) zal naar ons idee ook van belang kunnen zijn voor de door het bevoegd gezag te formuleren uitgangspunten.

Een zeer belangrijk element van het voornemen is dat daarin wordt aangegeven of de verkenning zal uitmonden in een voorkeursbeslissing van het bevoegd gezag. Het nemen van een voorkeursbeslissing is verplicht voor bepaalde infrastructurele projecten.[5] Voor waterprojecten is een voorkeursbeslissing optioneel, waarover meer onder stap 4.

Stap 2: Kennisgeving participatie
Participatie is één van de centrale onderwerpen van de Omgevingswet en krijgt daarin een belangrijkere rol dan in de huidige wetgeving, in het bijzonder in de projectprocedure. Naast de kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren dient het bevoegd gezag kennis te geven van de wijze waarop burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen daarbij betrokken zullen worden.[6] Het gaat dan om wie, waarover en wanneer bij de verkenning wordt betrokken, welke rol het bevoegd gezag en de initiatiefnemer hebben bij het betrekken van die partijen en waar aanvullende informatie beschikbaar is.[7] De kennisgeving vindt plaats op een door het bevoegd gezag te bepalen geschikte wijze, waarmee het relevante publiek zo goed mogelijk wordt bereikt. De kennisgeving dient ‘uiterlijk bij aanvang van de verkenning’ plaats te hebben. Het ligt voor de hand om deze kennisgeving te combineren met de kennisgeving van het voornemen, al is dat niet verplicht.

De Omgevingswet stelt geen inhoudelijke eisen aan de wijze waarop de participatie moet plaatsvinden. Het bevoegd gezag is dus vrij om het participatieproces op zijn manier in te richten. Inmiddels is in de praktijk al de nodige ervaring opgedaan met verschillende vormen van participatie. Bevoegde gezagen zouden gebruiken kunnen maken van verschillende ‘best practices’ of handreikingen die als gevolg daarvan zijn opgesteld, denk aan de Code Maatschappelijke Participatie.[8]

Stap 3: De verkenning
Op basis van het openbaar gemaakte voornemen dient het bevoegd gezag de relevante kennis en inzichten te vergaren om tot een zorgvuldig projectbesluit te komen. Het gaat dan om kennis over de aard van de opgave, de door de fysieke leefomgeving relevante ontwikkelingen en de mogelijke oplossingen voor die opgave.[9] Het is aan het bestuursorgaan overgelaten om de verkenning nader in te vullen. Voor grote, complexe projecten zal een verkenning vanzelfsprekend omvangrijker zijn dan voor een kleiner project. De verkenningsfase is voor waterprojecten eigenlijk al een zeer bekend fenomeen. Inhoudelijk zal de verkenning dus ook niet zoveel anders zijn dan nu. De procedure is nu echter wel gejuridificeerd en dus minder vrijblijvend.

Indien een derde partij een oplossing heeft aangedragen die redelijkerwijs in beschouwing moet worden genomen, kan hij het bevoegd gezag verzoeken om een onafhankelijke deskundige om advies te vragen over die oplossing. Het bevoegd gezag kan ook ambtshalve een deskundige inschakelen.[10] Tegen de beslissing van het bevoegd gezag of een bepaalde oplossing als redelijkerwijs in beschouwing te nemen oplossing wordt meegenomen in de verkenning staat geen bezwaar en beroep open.[11]

De verkenningsfase leent zich ook goed om te bepalen of in het project een fasering wordt ingebouwd. Als toegelicht in onze eerdere blogberichten, kan het projectbesluit bepaalde toestemmingen (vergunningen, ontheffingen, etc.) integreren. Als voor het project daarentegen een zekere fasering gewenst is, kan juist worden besloten om die vergunningen en ontheffingen in een later stadium te verlenen, al dan niet met toepassing van de coördinatieregeling.

Stap 4 (optioneel): De voorkeursbeslissing (incl. plan-m.e.r.)
Als gezegd kan het bevoegd gezag in het voornemen een keuze maken: eindigt de verkenning met een voorkeursbeslissing, of niet? Deze keuze heeft belangrijke procedurele implicaties. Een keuze voor een voorkeursbeslissing leidt namelijk tot een extra stap in het proces. En dat is niet de minste stap. De voorkeursbeslissing wordt namelijk voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb.[12] Dat betekent dat er eerst een ontwerp-voorkeursbeslissing ter inzage moet worden gelegd, waarover belanghebbenden gedurende zes weken zienswijzen naar voren mogen brengen, voordat het bevoegd gezag zijn voorkeursbeslissing mag nemen.

Bovendien kan de voorkeursbeslissing plan-m.e.r.-plichtig zijn, indien de beslissing kaderstellend is voor een m.e.r.(beoordelings)plichtige projectbesluit. Als het gaat om een project ‘ter beperking van overstromingen’ is daarvan in ieder geval sprake.[13] De verkenning dient dan gepaard te gaan van een milieueffectrapportage (m.e.r.). Het plan-milieueffectrapport (plan-MER) dient met het ontwerp van de voorkeursbeslissing ter inzage te worden gelegd. Het is verplicht om de Commissie voor de milieueffectrapportage om advies te vragen over het opgestelde plan-MER.[14]

Of waterbeheerders zullen kiezen voor deze extra stap zal afhangen van het project. Zo kan deze extra stap nuttig zijn om een complexe waterveiligheidsopgave te trechteren indien voor de opgave meerdere, uiteenlopende oplossingen (denk aan systeemmaatregelen naast dijkversterkingsmaatregelen) mogelijk zijn. Aan de hand van een plan-m.e.r. kan dan eerst een voorkeursbeslissing worden genomen over welk type maatregel zal worden uitgevoerd; aan de hand van een project-m.e.r. kan vervolgens worden beoordeeld welke uitvoeringsvariant van die maatregel in het (ontwerp-)projectbesluit moet worden opgenomen. Bij eenvoudigere opgaven ligt het echter niet voor de hand.

De voorkeursbeslissing is een politiek-bestuurlijk besluit. Om die reden staat er geen beroep tegen open. De voorkeursbeslissing kan inhouden: (a) het uitvoeren van een project, (b) een oplossing zonder project, (c) een combinatie daarvan met uitvoering van andere projecten, of (d) het niet uitwerken van een oplossing.[15]  Als ervoor wordt gekozen om het project uit te voeren, wordt de voorkeursbeslissing uitgewerkt in een (of meerdere) ontwerp-projectbesluit(en).

Stap 5: Ontwerp-projectbesluit
Het projectbesluit wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.[16] Ook van het projectbesluit wordt dus een ontwerp ter inzage gelegd waarover belanghebbenden een zienswijze naar voren kunnen brengen.

Als het ontwerp-projectbesluit afwijkt van de voorkeursbeslissing, motiveert het bestuursorgaan in het ontwerp-projectbesluit waarom deze afwijking noodzakelijk is, gegeven de standpuntbepaling en de eventueel gemaakte afspraken rondom de voorkeursbeslissing.

Het projectbesluit kan project-m.e.r.(-beoordelings)plichtig zijn. Projecten tot aanleg, wijziging of uitbreiding van werken voor kanalisering en werken ter beperking van overstromingen zijn in ieder geval m.e.r.-beoordelingsplichtig.[17] Uit de m.e.r.-beoordeling kan blijken dat een project-MER moet worden opgesteld. Het project-MER moet dan tegelijkertijd met het ontwerp-projectbesluit ter inzage worden gelegd. Indien het ontwerp-projectbesluit een uitwerking is van de voorkeursbeslissing, kan het project-MER voortborduren op het plan-MER. Het zal dan de uitvoeringsvarianten van de voorkeursoplossing beoordelen. Indien ervoor is gekozen om geen voorkeursbeslissing te nemen, is er geen plan-MER opgesteld en dient het project-MER alle in de verkenning onderzochte alternatieven te beoordelen.

Stap 6: Projectbesluit
Na de terinzagelegging van het ontwerp-projectbesluit zal het bevoegd gezag het definitieve projectbesluit (al dan niet gewijzigd aan de hand van de zienswijzen of ambtshalve) vaststellen. Voor de inhoud van het projectbesluit en de verhouding met de andere instrumenten van de Omgevingswet verwijzen wij allereerst naar onze eerdere blogs. Daar voegen wij (gelet op het procedurele karakter) op deze plaats nog aan toe dat in het projectbesluit moet worden aangegeven hoe het participatieproces is ingericht en verlopen en wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning. Daarbij wordt in ieder geval ingegaan op de door derden naar voren gebrachte oplossingen en de adviezen van deskundigen daarover.[18] Ook interessant is de mogelijkheid om in het projectbesluit de bevoegdheid van de gemeenteraad om het omgevingsplan te wijzigen uit te sluiten, indien die wijziging het projectbesluit zou belemmeren.[19] De Omgevingswet voorziet voor het projectbesluit ook in de nodige flexibiliteit. Zo maakt de wet het mogelijk om een in het projectbesluit voorgeschreven maatregelen te vervangen door een gelijkwaardige maatregel[20] en om bepaalde onderdelen van het projectbesluit binnen bepaalde randvoorwaarden later uit te werken.[21]

Voor zover het gaat om de procedure is verder van belang dat een projectbesluit van het dagelijks bestuur van een waterschap goedkeuring vereist van gedeputeerde staten.[22] Anders dan nu gaat het daarbij om álle projectbesluiten. De toets die gedeputeerde staten hanteren is of het projectbesluit in strijd is met het recht, mede gelet op  de taakstelling van het waterschap.[23] Het projectbesluit/goedkeuringsbesluit treedt (ook anders dan nu) vier weken na de bekendmaking in werking.[24] Tegen het projectbesluit/goedkeuringsbesluit staat rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.[25] De Afdeling doet in beginsel binnen 6 maanden uitspraak. [26] Interessant gegeven hierbij is dat de teller van die termijn (anders dan nu) gaat lopen op het moment dat het verweerschrift door de Afdeling is ontvangen. Voor zover dat niet al gebeurde, is het dus van belang dat het verweerschrift tijdig wordt ingediend!

Eerder verschenen in deze blogreeks de volgende blogberichten:
– Blogreeks “Het projectbesluit van de waterbeheerder” van start!
– Het projectplan en de projectprocedure van de Waterwet: hoe zit het nu?
– Het projectbesluit van de waterbeheerder: een inleiding
– Projectbesluit: de verhouding van het projectbesluit met de andere instrumenten en toestemmingen van de Omgevingswet

Noten:
[1] Art. 5.50 Ow.
[2] Art. 5.47 lid 1 Ow. De kennisgeving geschiedt overeenkomstig artikel 3:12, eerste en tweede lid, van de Awb. Dus in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze en voor Rijkswaterstaat in ieder geval (ook) in de Staatscourant.
[3] Art. 4.1 Ob.
[4] Art. 5.47 lid 3 Ow.
[5] Art. 5.47 lid 2 jo. art. 4.3 Ob. Het gaat om projecten waarvoor nu in het kader van de Tracéwet ook al een voorkeursbeslissing verplicht is.|
[6] Art. 5.47 lid 4 en 5 Ow.
[7] Art. 4.2 Ob.
[8] Voor MIRT-projecten is het gebruik van deze handreiking verplicht.
[9] Art. 5.48 lid 1 Ow.
[10] Art. 5.48 lid 2 Ow.
[11] Zie artikel 10.1 onderdeel B van de consultatieversie van de Invoeringswet Omgevingswet, waarmee artikel 5.48 lid 3 Ow wordt toegevoegd aan de negatieve lijst van artikel 1 van bijlage 2 van de Awb.
[12] Art. 16.70 Ow.
[13] Art. 16.34 lid 2 en 16.36 lid 1 jo. art. 16.43 lid 1 Ow jo. art. 9.5 en bijlage V (categorie K4) Ob.
[14] Art. 16.39 Ow.
[15] Art. 5.49 Ow.
[16] Art. 16.71 Ow.
[17] Art. 16.43 lid 1 onder b Ow jo. art. 9.5 jo. bijlage V (categorie K4) Ob.
[18] Art. 5.51 Ow.
[19] Art 16.72 Ow.
[20] Art. 4.7 Ow.
[21] Art. 5.54 Ow.
[22] Art. 16.72 Ow.
[23] Art. 10:27 Awb en art. 2.1 lid 1 en 2 Ow.
[24] Art. 16.78 Ow.
[25] Bijlage 2 Awb.
[26] Art. 16.87 Ow.

you're currently offline

Share This