Het wetsvoorstel Omgevingswet gaat uit van de opvatting dat de zorg voor de fysieke leefomgeving in de eerste plaats bij de gemeenten ligt en, waar het gaat om het waterbeheer, bij de waterschappen. De provincies en het Rijk kunnen in bepaalde gevallen wel voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening van decentrale overheden. De provincies en het Rijk hebben de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels en kunnen een instructie geven via een instructiebesluit.
Het stellen van instructieregels
De provincies en het Rijk kunnen bij omgevingsverordening respectievelijk AMvB instructieregels geven over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten of over de uitoefening van taken door andere overheden. Instructieregels zijn te kenmerken als algemeen verbindende voorschriften die zich niet tot burgers maar tot bij die regel aangewezen bestuursorganen richten. Zij hoeven niet dwingend en uitputtend te worden geformuleerd. Instructieregels kunnen bestuursorganen ook beperkte of ruime mogelijkheden bieden voor het maken van een afweging.
Voor diverse onderwerpen is op wetsniveau aangegeven dat het stellen van instructieregels voor het Rijk verplicht is, omdat zij bestaande wettelijke verplichtingen tot provinciale normstelling vervangen of leiden tot beperkingen van eigendomsrechten en gebruiksrechten of omdat zij voortvloeien uit internationale verplichtingen.
Een instructie via een instructiebesluit
De provincies en het Rijk kunnen ook via een instructie over de uitoefening van een taak of bevoegdheid een beperking of verplichting opleggen aan een of enkele andere bestuursorganen. De instructiebevoegdheid is aangewezen als het stellen van instructieregels wegens het beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van uitvoering minder voor de hand liggend is. Anders dan de instructie is de instructie geen algemeen verbindend voorschrift maar een concreet besluit. Een instructie kan een opdracht bevatten tot het nemen, het niet nemen of het op een voorgeschreven wijze nemen van een besluit op grond van het wetsvoorstel. Daarnaast kan het een opdracht bevatten tot feitelijk handelen ter uitvoering van een taak of bevoegdheid op grond van het wetsvoorstel in de vorm van een doen of nalaten.
Zijn er grenzen?
Instructieregels en instructies dienen terughoudend gebruikt te worden. De Omgevingswet stelt dat de provincies en het Rijk hier alleen gebruik van mogen maken ter bescherming of ter verwezenlijking van een provinciaal of nationaal belang, als dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd. Daarnaast kan de uitoefening daarvan nodig zijn in verband met een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.