Eén van de bestuursrechtelijke instrumenten die een bestuursorgaan ter beschikking heeft om overtredingen van de wet te lijf te gaan, is de oplegging van een last onder bestuursdwang. Daarbij deelt het bestuursorgaan de overtreder doorgaans schriftelijk mede dat na het verstrijken van de begunstigingtermijn, waarbinnen de overtreder zelf de kans krijgt de illegale situatie op te heffen, de benodigde maatregelen zal treffen. Indien een situatie echter zo spoedeisend is dat er geen tijd is om de overtreder zelf nog de kans te geven om de overtreding te beëindigen, kan een bestuursorgaan er op grond van artikel 5:31 lid 2 Awb voor kiezen om na het nemen van een besluit direct tot maatregelen over te gaan en spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Wanneer er zelfs geen tijd is eerst een handhavingsbesluit op schrift te stellen, creëert artikel 5:31 lid 3 Awb de mogelijkheid zonder besluit en voorafgaande bekendmaking over te gaan tot zeer spoedeisende bestuursdwang. In een uitspraak van de Rechtbank Limburg van 10 januari jl. laat de rechter zich uit over de vraag of het college van gedeputeerde staten dit zware handhavingsinstrument had mogen toepassen op een terrein waar geuremitterend kunststofafval werd opgeslagen.

Wat speelde in deze zaak?

De huurder van een Limburgs perceel gebruikt een terrein, zoals vergund in een milieu-revisievergunning, voor de opslag van kunststof verpakkingsafval dat bestemd is voor recycling. Toezichthouders van de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg constateren op een zeker moment tijdens een controlebezoek dat het plasticafval dat op het betreffende terrein ligt opgeslagen, geur emitteert. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg meent dat het aangetroffen geuremitterend plasticafval niet aan de inrichting is vergund en sprake is van een overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer, zodat de aanvoer ervan beëindigd moet worden. Daar komt bij dat er op het perceel een bodembeschermende voorziening aanwezig had moeten zijn om een eventueel bodemrisico verwaarloosbaar te houden. De huurder verklaart tijdens een telefoongesprek dat het aangetroffen kunststofafval wel was vergund. Desalniettemin wordt de huurder gemeld dat het college zal overgaan tot handhavend optreden wanneer de activiteiten niet worden gestaakt.

Enkele dagen later constateert een medewerker van de provincie ’s ochtends vroeg dat de aanvoer van ongereinigd kunststofafval naar het perceel nog altijd doorgaat, en de hoeveelheid aangetroffen afval een stuk omvangrijker is dan de eerdere aangetroffen hoeveelheid. Medewerkers op het perceel gaven bovendien aan dat zij voornemens waren om de hele dag met de aanvoer van deze stoffen door te gaan. Toezichthouders delen de huurder daarop mede dat de werkzaamheden op het perceel, bestaande uit de verdere aanvoer van materiaal, per direct gestaakt moeten worden zodat de hoeveelheid opgeslagen (geuremitterend) kunststofafval zich niet verder vergroot. Wanneer de huurder daaraan geen gevolg geeft besluit het college met spoed de poorten van het terrein met kettingsloten af te sluiten. Dit door toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang: zonder voorafgaande last en zonder voorafgaand op schrift gesteld besluit. Want, zo stelt het college, indien niet onmiddellijk via deze weg was opgetreden had men op korte termijn nog veel meer balen geuremitterend en bodembedreigend kunststofafval opgeslagen op het terrein waarmee de risico’s op geuroverlast voor omwonenden en vervuiling van de bodem sterk waren toegenomen.

Nadat de huurder tevergeefs in bezwaar gaat tegen het enkele dagen later op schrift gestelde besluit, buigt vervolgens de rechtbank zich over de vraag of het college de zeer spoedeisende bestuursdwang had mogen toepassen op het terrein.

College was bevoegd tot handhavend optreden

Daarbij gaat de rechtbank allereerst in op de vraag of sprake is van een overtreding waartegen handhavend kon worden opgetreden, en concludeert dat dat wel het geval is. Zo gaat de rechtbank niet mee in het betoog van de huurder dat in de verleende vergunning geen expliciete koppeling met geur is gemaakt en dat als de opslag geen enkele geur zou mogen emitteren het met het oog op rechtszekerheid op de weg van het college had gelegen om dat uitdrukkelijk als vergunningvoorschrift op te nemen. Hetgeen door (de voorganger van) de vergunninghouder is aangevraagd is immers bepalend voor de vaststelling van hetgeen is vergund. En uit een bijlage bij de aanvraag blijkt dat opslag van onder andere kunststof- en rubberafval zoals hier aan de orde, is aangevraagd als niet-geuremitterend (en als niet-bodembelastend). Het college heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien om een voorschrift over geuremissie in de vergunning op te nemen, en heeft zich terecht op het standpunt kunnen stellen dat de (buiten)opslag van geuremitterend kunststofafval niet is vergund. Ook was de wijze van vaststelling van de overtredingen valide en slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Waar de rechter in deze zaak echter wel over valt is de toepassing van het gekozen handhavingsinstrument.

Zeer spoedeisende bestuursdwang te zwaar

De situatie was volgens de rechtbank namelijk niet zo spoedeisend dat die de toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last en zonder het bestuursdwangbesluit vooraf op schrift te stellen rechtvaardigde. Immers, zo stelt de rechtbank, met het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang zoals hier aan de orde, zonder begunstigingstermijn en zonder voorafgaand besluit, moet zeer terughoudend worden omgegaan. Bij gebruik van dit handhavingsinstrument moet sprake zijn van een situatie waarin onmiddellijk optreden is vereist. Weliswaar was sprake van geuroverlast en dreigende bodemverontreiniging – tegen de achtergrond van eerdere onrust die in de zomer al was ontstaan als gevolg van de opslag van ongereinigd PMD-afval –, maar (mogelijke) geuroverlast kan in redelijkheid niet worden gezien als een situatie die onmiddellijk moet worden beëindigd. Daarvan gaat immers geen acuut gevaar uit en levert geen situatie op waarin redelijkerwijs een besluit niet kan worden afgewacht of geen last kan worden gegeven met een (korte) begunstigingstermijn. Ook wat betreft de bodembedreiging is naar het oordeel van de rechtbank niet van een zodanige situatie sprake, gelet op de aard van het materiaal (met etensresten verontreinigd kunststofafval). Hoewel dit als (potentieel) bodembedreigend moet worden gezien, kan in redelijkheid niet gesteld worden dat deze opslag tot onmiddellijke en onomkeerbare ernstige bodemverontreiniging leidt en zodoende een situatie is waarin direct optreden zonder enig uitstel geboden was.

Het college had hier dan ook kunnen volstaan met een lichter middel, zoals een last onder bestuursdwang of dwangsom met een (zeer) korte begunstigingstermijn. Een toereikende afweging van de in aanmerking te nemen belangen had ook tot dat lichtere middel moeten leiden. In het onderhavige geval heeft het college het belang van het voorkomen van bodemverontreiniging en het belang van de omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat in verband met geuroverlast immers zwaar laten wegen, waarbij onvoldoende is gekeken naar de (financiële) gevolgen van de onmiddellijke sluiting voor de huurder. De nadelige gevolgen zijn onevenredig in verhouding tot de met de bestuursdwang te dienen doelen.

In dit verband wijst de rechtbank ook op een tegenstrijdigheid in de redenering van het college. Waar het gaat om het al opgeslagen afval, die in een toch niet geringe hoeveelheid (80 ton) op de opslagplaats ligt, heeft het college aangegeven dat de poort gesloten blijft totdat dit afval is verwijderd, zonder dat het daaraan een termijn heeft verbonden waarbinnen dat afval (al dan niet onder aanzegging van een dwangsom of van bestuursdwang) verwijderd moet zijn. Het college kan volgens de rechtbank dan ook niet goed volhouden dat een forse vergroting van hetzelfde afval wel onmiddellijk optreden vereist vanwege bodembedreiging, terwijl de reeds aanwezige hoeveelheid in theorie onbeperkt aanwezig mag blijven en dus gedurende die tijd wel bodemvervuiling mag veroorzaken. Daar komt bij dat het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aanwezigheid van een (veel) grotere hoeveelheid van dit kunststofafval gedurende een korte periode voor zodanige (onherstelbare) schade aan het milieu zou zorgen dat geen begunstigingstermijn kon worden gegeven en onmiddellijk optreden was vereist. Via de toegepaste bestuursdwang is dus alleen vergroting van de geconstateerde overtreding voorkomen en niet aangestuurd op de beëindiging van de geconstateerde overtreding. Dat betekent dat de hier toegepaste bestuursdwang feitelijk geen herstelsanctie is geweest maar een preventieve maatregel en pressiemiddel om vergroting van de overtreding te voorkomen. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het college geen zeer spoedeisende bestuursdwang had mogen toepassen.

Deze uitspraak laat weer eens zien dat met het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang niet lichtvaardig moet worden omgegaan, en bovendien dat het bestuursorgaan bij de oplegging van zo’n zwaar middel ook zelf voldoende adequaat te werk dient te gaan om de spoedeisendheid van de situatie ook daadwerkelijk jegens de overtreder hard te kunnen maken.

Raadpleeg hier de uitspraak van de Rechtbank Limburg van 10 januari 2022, ECLI:NL:RBLIM:2021:9664.

Share This