Het komt regelmatig voor dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning hangende een procedure gewijzigd wordt. Bijvoorbeeld na een vernietiging van de eerder verleende omgevingsvergunning door de bestuursrechter. Wat betekent de wijziging van een aanvraag in dat geval voor de te volgen voorbereidingsprocedure voor het nieuwe besluit? Dat hangt af van de aard van de aangebrachte wijzigingen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) schept in een uitspraak van 12 december 2018 opnieuw duidelijkheid over deze materie.
De inrichting en de relevante besluiten
De inrichting die centraal staat in deze uitspraak bestaat uit een melkrundveehouderij en een mestvergistingsinstallatie, die gedeeltelijk in de gemeente Bergen op Zoom en gedeeltelijk in de gemeente Roosendaal is gelegen. Na een gefaseerde aanvraag in 2011 en 2012 verleent het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (het college) op 28 november 2014 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de uitbreiding van de mestvergistingsinstallatie. Hiertegen wordt beroep ingesteld. De Afdeling vernietigt de omgevingsvergunning op 24 augustus 2016, omdat (onder meer) het college de vergunning had verleend zonder het verkrijgen van een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Bergen op Zoom.
Op 6 juli 2017 dient vergunninghouder een gewijzigde aanvraag in. De wijzigingen in de aanvraag zijn: een vermindering van de verwerkingscapaciteit van de vergistingsinstallatie, plaatsing van één wkk-unit in plaats van twee, een afname van het aantal draaiuren van de wkk-unit, verplaatsing van de fakkel naar de wkk-unit, vervallen van enkele bouwwerken aan de achterzijde van het perceel, vervallen van de vierde vergistingssilo, plaatsing van een warmtewisselaar, verplaatsing van een invoerbak, vermindering van het aantal rundveedieren en realisering van een emissiearme vloer in de rundveestal. Door de wijziging van de aanvraag zal het project nu enkel nog gelegen zijn op het grondgebied van de gemeente Roosendaal.
Op 20 februari 2018 wordt door het college een nieuwe omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de installatie. Er is niet eerst een nieuw ontwerpbesluit genomen en ter inzage gelegd. Er wordt opnieuw beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Appellanten stellen dat de wijzigingen in de aanvraag van 6 juli 2017 dusdanig zijn, dat sprake is van een nieuwe aanvraag, en niet enkel een gewijzigde aanvraag. Subsidiair voeren de appellanten aan dat de aanvraag is gewijzigd, maar dat het nieuwe ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd omdat de wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn.
Geen nieuwe aanvraag, maar het ontwerpbesluit moet wel ter inzage worden gelegd!
Hoewel het aantal veranderingen in de aanvraag groot lijkt, overweegt de Afdeling dat geen sprake is van een nieuwe aanvraag. Er is ‘slechts’ sprake van een gewijzigde aanvraag. Over de wijzigingen in de aanvraag oordeelt de Afdeling als volgt. Het is na het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit niet meer geoorloofd om een aanvraag te wijzigen en aan te vullen, zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd. Dit is enkel anders wanneer de wijziging van ondergeschikte aard is of aannemelijk is dat derden daardoor niet worden benadeeld. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat per geval moet worden beoordeeld of sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling op 27 februari 2013).
In dit geval waren de wijzigingen volgens de Afdeling niet van ondergeschikte aard. Er zijn wezenlijke aanpassingen aangebracht, zoals blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing en diverse onderzoeksrapporten. Daarnaast acht de Afdeling het niet aannemelijk dat door die wijzigingen geen derden zijn benadeeld. Niet is bijvoorbeeld uitgesloten dat omwonenden geluidsoverlast of lichthinder zullen ondervinden door het gebruik van de fakkelinstallatie.
Het college had dus een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moeten leggen, en belanghebbenden in de gelegenheid moeten stellen een zienswijze over het ontwerp naar voren te brengen. Nu dat niet is gedaan, is het besluit in strijd met artikel 3:2 Awb vastgesteld. De Afdeling vernietigt op die grond het besluit. Er is geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, ondanks het betoog van het college van gedeputeerde staten dat iedere toename van overlast door verplaatsing van de fakkelinstallatie wordt uitgesloten. De overige wijzigingen van het project zijn naar oordeel van de Afdeling zo omvangrijk en wezenlijk, dat het ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd.
Lessen voor de praktijk
Belangrijk is dat na wijziging van een aanvraag in beginsel opnieuw een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage moet worden gelegd. Gebeurt dit niet, dan is vernietiging op grond van strijd met artikel 3:2 van de Awb het gevolg. Dit is enkel anders wanneer sprake is van een ondergeschikte wijziging en derden niet worden benadeeld door de wijzigingen. Wanneer sprake is van ondergeschikte wijzigingen is op voorhand niet te zeggen, dit zal per geval beoordeeld moeten worden. Voor het bevoegd gezag is het daarom raadzaam de wijzigingen van een aanvraag altijd goed onder de loep te nemen. Bij twijfel is het volgen van de volledige voorbereidingsprocedure wellicht toch de snelste weg naar een nieuw onherroepelijk besluit!
Zie hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 december 2018.
