Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak zich uitgelaten over de vraag of een Heerlenaar in rechte kan opkomen tegen een vergunning verleend aan Greenpeace om in het Antarctisch gebied onderzoek te verrichten. De uitspraak van 29 december 2021 biedt een goed voorbeeld van de verbrede toegang tot de bestuursrechter sinds het Varkens in Nood-arrest, en laat zien hoe het relativiteitsvereiste kan beletten dat deze toegang tot de bestuursrechter ook daadwerkelijk leidt tot vernietiging van het bestreden besluit.
Wat speelde in deze zaak?
Greenpeace wil met haar schepen enkele expedities naar het Antarctisch gebied ondernemen met als doel lokale flora en fauna te documenteren, twee kleinschalige onderzoeksstations op te richten, o.a. plastics te verzamelen en de aanwezigheid van zeezoogdieren te monitoren. Met deze reizen heeft Greenpeace de ambitie om de bewustwording van natuurbehoud te bevorderen en kennis te vergaren over de aanwezige biodiversiteit in relatie tot klimaatverandering.
Het verrichten van activiteiten in het Antarctisch gebied is op grond van artikel 6 en 8 van de Wet bescherming Antarctica verboden. Artikel 9 van diezelfde wet bevat enkele uitzonderingen op dit verbod, waar Greenpeace een beroep op doet door bij de ministers van IenW en LNV een ontheffing aan te vragen. Nu de negatieve gevolgen van de expedities niet meer dan gering en tijdelijk van aard zullen zijn wordt de ontheffing, met voorwaarden, aan Greenpeace verleend. Hier kan een inwoner van Heerlen zich niet mee verenigen. Hij meent dat Greenpeace een criminele organisatie is die haar reizen naar Antarctica niet uitvoert vanwege wetenschappelijke, maar linksactivistische motieven. Hij stelt beroep in tegen het besluit.
De vraag die in dit geschil centraal staat, is of de Heerlenaar als belanghebbende (in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb) bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt. De minister van LNV en de (gemandateerde) staatssecretaris van IenW die de ontheffing verleenden, menen van niet. Zodoende zou het beroep niet-ontvankelijk zijn. De Limburger meent echter dat hij wel degelijk belanghebbende is, omdat de bescherming van Antarctica – waar hij voor opkomt – iedereen aangaat. Daarnaast zou de uitstoot van de schepen van Greenpeace rechtstreekse gevolgen hebben voor het microklimaat in Heerlen, waar hij per slot van rekening woont. Verder wijst hij erop dat iedereen zienswijzen over het ontwerpbesluit om de vergunning aan Greenpeace te verlenen naar voren kon brengen, en dat hij van deze mogelijkheid gebruikt heeft gemaakt.
Hoe oordeelt de Afdeling?
De eerste twee argumenten van de Heerlenaar overtuigen de Afdeling niet. Ten eerste is de bescherming van het algemeen belang van Antarctica niet nauw (genoeg) verweven met zijn woon- en leefklimaat, waardoor hij hier niet in rechte tegen kan opkomen. Ook valt volgens de Afdeling niet in te zien dat de geringe uitstoot van de Greenpeaceschepen de Heerlense woon- en leefomgeving zal beïnvloeden. Hij is daarom geen belanghebbende in de zin art. 1:2 lid 1 Awb.
Desondanks kan dit hem niet worden tegengeworpen, nu de Heerlenaar in een eerdere fase een zienswijze heeft ingediend. Daarbij zoekt de Afdeling aansluiting bij het arrest Varkens in Nood van het Hof van Justitie van 14 januari 2021 (ECLI:EU:C:2021:7), en een uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953) naar aanleiding van dit arrest waarin de Afdeling overwoog dat:
“aan degene die geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.”
In een uitspraak van 14 april 2021 overwoog de Afdeling al dat zij ook zaken over besluiten op grond van de Wet bescherming Antarctica als ‘omgevingsrechtelijke zaken’ zal beschouwen (ECLI:NL:RVS:2021:786). Daarom gaat de hierboven ingezette lijn ook voor de Heerlenaar op en wordt hij aldus niet uitgesloten van beroep bij de bestuursrechter, ondanks dat hij strikt genomen geen belanghebbende is.
Echter stuit de Limburger in deze zaak op het relativiteitsvereiste. De Afdeling wees er al op dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende alsnog toegang krijgt tot de bestuursrechter, vaak vanwege het relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) alsnog niet zullen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit (zie ECLI:NL:RVS:2021:953). Kort gezegd houdt het relativiteitsvereiste in dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen vanwege schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Dit laatste is in deze zaak het geval. De Afdeling overweegt dat het belang van de bescherming van het Antarctisch milieu een algemeen belang is, zij het dat de bescherming niet territoriaal is begrensd nu niet is uitgesloten dat activiteiten op Antarctica gevolgen kunnen hebben voor klimaat, atmosfeer en ecosystemen elders. Desondanks ziet de Afdeling bestuursrechtspraak opnieuw geen aanleiding om te stellen dat de bescherming van Antarctica dermate nauw is verweven met de woon- en leefomgeving van de Heerlenaar dat hij aanspraak op deze bepalingen kan maken. Het zou weliswaar mogelijk zijn om te redeneren dat de Wet bescherming Antarctica mede strekt tot de bescherming van het mondiale woon- en leefklimaat, maar er zijn volgens de Afdeling geen aanknopingspunten voor een dergelijke zeer ruime interpretatie van de relevante wettelijke bepalingen. Om deze reden kan het betoog niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het relativiteitsvereiste staat hieraan in de weg. De relevante bepalingen uit de Wet bescherming Antarctica strekken niet tot bescherming van zijn belang. Het beroep is ongegrond.
Deze uitspraak illustreert dat de kring van appellanten die toegang heeft tot de bestuursrechter met het Varkens in Nood-arrest flink is verbreed, waardoor groepen burgers die vroeger niet hadden kunnen opkomen tegen een omgevingsrechtelijk besluit dat nu wel kunnen. Ondanks dat de weg naar de bestuursrechter in omgevingsrechtelijke kwesties met deze nieuwe jurisprudentielijn ook openstaat voor niet-belanghebbenden, leidt dit vanwege de drempel van het relativiteitsvereiste niet zonder meer tot de daadwerkelijke vernietiging van het bestreden besluit. Zo ook in deze casus.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3020.
