De verdeling van geluidruimte op gezoneerde industrieterreinen leidt al lange tijd tot interessante juridische discussies. Al ruime tijd is duidelijk dat in een bestemmingsplan geluidruimte kan worden verdeeld door middel van geluidverkaveling. Over zo’n geluidverkaveling deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op 24 februari 2021 een uitspraak. De Afdeling beantwoordt daarin de vraag of een omgevingsvergunning milieu kan worden getoetst aan de geluidverkaveling in het bestemmingsplan. Een verrassend antwoord. Liesbeth Schippers en Lianne Barnhoorn hebben over deze uitspraak daarom een annotatie geschreven in het Tijdschrift Geluid.
Wat speelde in deze zaak?
Foxhol is een klein dorp in de gemeente Midden-Groningen. Het dorp geniet enige bekendheid door de aardappelmeelfabriek, die in 1842 werd gebouwd door W.A. Scholten. De fabriek vormde het begin van het Scholten-concern, dat naam en faam kreeg omdat zij jarenlang de Brinta-productie voor haar rekening nam. In de jaren 70 werd het Scholtenconcern overgenomen door Avebe, een multinational die producten levert op basis van aardappelzetmeel en aardappeleiwit voor onder meer voeding, papier en textiel. Avebe bezit een aantal percelen in Foxhol.
De raad van de gemeente Hoogezand- Sappemeer (thans: Midden-Groningen) heeft een bestemmingsplan vastgesteld. In het plangebied liggen onder meer een gezoneerd industrieterrein, bedrijventerreinen en woningen. De percelen van Avebe maken ook onderdeel uit van het plangebied. Het bestemmingsplan legt een geluidruimteverdeelregeling (ook wel: geluidverkaveling) vast.
Geluidverkaveling
In het plangebied ligt een gezoneerd industrieterrein, zoals bedoeld in artikel 1 van de Wet geluidhinder (Wgh). Artikel 1 Wgh definieert een industrieterrein als volgt: een “terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken.”
Het gezoneerd industrieterrein zal dus zijn voorzien van een bestemming voor de vestiging van inrichtingen, die zijn genoemd in artikel 2.1, lid 3, jo. bijlage 1, onderdeel D, Besluit omgevingsrecht (ook wel: grote lawaaimakers). De geluidbelasting afkomstig van zo’n industrieterrein wordt gereguleerd in de Wgh. Rond een industrieterrein is een geluidzone vastgesteld. De zone moet zo zijn vastgesteld, dat buiten de zone de geluidbelasting vanwege het industrieterrein niet meer dan 50 dB(A) is. Dit is geregeld in artikel 40 Wgh (nieuwe geluidzones) en artikel 53 Wgh (bestaande geluidzones).
Geluidverkaveling is een hulpmiddel om de beschikbare geluidruimte op een gezoneerd industrieterrein te verdelen over de verschillende inrichtingen. Alle inrichtingen moeten zich namelijk gezamenlijk houden aan de zonegrens, de 50 dB(A)- contour. Artikel 2.14 lid 1, sub c, onder 2°, Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij de omgevingsvergunning milieu moet beoordelen of de 50 dB(A)-contour (of een vastgestelde hogere waarde) zal worden overschreden. Het is dus denkbaar dat één bedrijf alle geluidruimte opsoupeert. Het opnemen van geluidverkaveling in een bestemmingsplan voor een gezoneerd industrieterrein biedt hiervoor een oplossing en geeft de raad de mogelijkheid om per kavel een ‘geluidbudget’ vast te stellen.
Of geluidverkaveling in een bestemmingsplan toelaatbaar is, was in de literatuur lange tijd onderwerp van discussie. Geluidverkaveling in het bestemmingsplan is in 2015 geaccepteerd door de Afdeling (zie AbRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:237). De Afdeling oordeelde dat geluidverkaveling een ruimtelijk relevant karakter heeft, omdat hiermee wordt beoogd een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein, en daarmee een doelmatig grondgebruik, te waarborgen. Dat doel kan volgens de Afdeling niet worden bereikt door het stellen van geluidgrenswaarden aan individuele inrichtingen bij de verlening van vergunningen. De Afdeling oordeelde in een uitspraak van 2 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU3124) immers dat de omgevingsvergunningen milieu niet mogen worden geweigerd wegens strijd met een zonebeheerplan, bedoeld in artikel 164 Wgh. Nu de verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein niet in het kader van de vergunningverlening in het milieuspoor is gewaarborgd, mag de raad volgens de Afdeling in redelijkheid besluiten om een verdeling van de beschikbare geluidruimte in het bestemmingsplan te waarborgen.
Geluidverkaveling bestemmingsplan als toetsingskader voor omgevingsvergunning milieu
Terug naar Foxhol. Avebe voerde aan dat de raad niet het bevoegd gezag is om geluidverkaveling in het bestemmingsplan op te nemen, die zou moeten worden gebruikt als toetsingskader voor omgevingsvergunningen milieu. Dat lijkt, met het oog op de zojuist beschreven rechtspraak van de Afdeling, een loos argument. De Afdeling geeft geluidverkaveling juist een plaats in het ruimtelijke spoor, omdat dit aspect niet wordt meegenomen in het milieuspoor. Het bestemmingsplan vormt bovendien geen toetsingskader voor omgevingsvergunningen milieu.
De verwachting is dan ook dat de Afdeling dit argument van Avebe kort en afwijzend zal afdoen. Toch gebeurt dit niet. De Afdeling begint met de vaststelling dat het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 164 Wgh een zonebeheerplan kan opstellen, maar overweegt dat de geluidverkaveling in het bestemmingsplan niet is aan te merken als een zonebeheerplan in de zin van de Wgh. Vervolgens oordeelt de Afdeling dat de raad het bevoegd gezag is om het bestemmingsplan vast te stellen. In het bestemmingsplan worden op grond van artikel 3.1 lid 1 Wro met het oog op de bestemming regels gegeven. Die regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Die regels kunnen volgens de Afdeling tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen. Geluidverkaveling past in dit systeem en de raad is bevoegd de verkaveling in een bestemmingsplan vast te stellen.
Tot hier volgt de Afdeling de vaste rechtspraak. Daarna lijkt de Afdeling echter een nieuwe weg in te slaan. De omgevingsvergunning milieu kan volgens de Afdeling wél worden getoetst aan de geluidverkaveling in het bestemmingsplan. Ter onderbouwing verwijst de Afdeling naar artikel 2.14 lid 7 Wabo. Daaruit volgt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning milieu de gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking moet worden genomen, overeenkomstig het bestemmingsplan. Vervolgens verwijst de Afdeling naar de parlementaire geschiedenis bij de Wro, waaruit de Afdeling afleidt dat de redactie van artikel 3.1 van de Wro het mogelijk maakt een relatie te leggen tussen ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu.
De Afdeling lijkt daarmee dus een brug te slaan tussen het toetsingskader voor een omgevingsvergunning milieu en het bestemmingsplan. Dat is best opvallend. Het zevende lid van artikel 2.14 Wabo bepaalt inderdaad dat het bevoegd gezag bij de toetsing van de gevolgen van de inrichting voor de omgeving moet uitgaan van de planologische status van de omgeving van de inrichting, maar deze bepaling lijkt niet te zijn geïntroduceerd met de bedoeling dat de inrichting zelf wordt getoetst aan het bestemmingsplan. De bepaling is in 2013 aan artikel 2.14 toegevoegd, naar aanleiding van de Wet plattelandswoningen. Met de bepaling wilde de wetgever bereiken dat aanvragen voor omgevingsvergunningen milieu getoetst zouden worden aan de werkelijke planologische status van de omgeving. Volgens vaste jurisprudentie moest bij een omgevingsvergunning milieu namelijk steeds rekening gehouden worden met het feitelijk gebruik van de omliggende woningen en gronden in de omgeving.
De Omgevingswet
Met de uitspraak over Foxhol lijkt de Afdeling zich meer ontvankelijk te tonen om het ruimtelijke en het milieuspoor met elkaar te vermengen. Daarmee wil de Afdeling misschien vooruitlopen op de Omgevingswet. In deze wet worden milieu en ruimtelijke ordening meer geïntegreerd.
Artikel 8.9 lid 3 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt bijvoorbeeld dat het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit ‘rekening houdt met’ de in het omgevingsplan opgenomen geluidregels. Onder de Omgevingswet zullen geluidregels uit het ruimtelijke spoor de beoordeling van milieuvergunningen dus ook gaan sturen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:396. Bovenstaande tekst is ook verschenen als noot in het tijdschrift Geluid (2021-2).
