Indien een ruimtelijke ontwikkeling niet past binnen het bestemmingsplan kan het college van burgemeesters en wethouders hier mogelijk medewerking aan verlenen door middel van een omgevingsvergunning die zijn grondslag vindt in de zogenoemde kruimelgevallenregeling. De kruimelgevallenregeling is qua doorlooptijd voordeliger, omdat in zo’n geval de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is in plaats van de uitgebreide die over het algemeen geldt bij afwijkingen van het bestemmingsplan. Wanneer een ruimtelijke ontwikkeling echter kwalificeert als een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’, kan de kruimelgevallenregeling niet worden toegepast. Dit omdat dergelijke ontwikkelingen doorgaans meer milieugevolgen met zich brengen. In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 13 juli 2021 was hier sprake van: de rechter overweegt hier dat een tijdelijke supermarkt moet worden aangemerkt als een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. De kruimelgevallenregeling was hier daarom ten onrechte toegepast en de omgevingsvergunning voorbereid met de verkeerde procedure.
Wat speelde er?
Vanwege de verbouwing van een supermarkt in het centrum van Lunteren is de vestiging genoodzaakt tijdelijk te sluiten. Op een nieuwe locatie aan de rand van het dorp is de supermarkt daarom voornemens een tijdelijke locatie te vestigen. Omdat het bestemmingsplan de realisatie van een supermarkt daar niet toestaat – de ontwikkeling is voorzien op een perceel met de enkelbestemming ‘Agrarisch’ – heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor (de kruimelgevallenregeling) voor een periode van twee jaar een omgevingsvergunning verleend voor afwijking van het bestemmingsplan.
De nabijgelegen supermarkt kan zich niet vinden in de oprichting van de tijdelijke nieuwe supermarkt, maakt bezwaar en verzoekt de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij voert zij aan dat de bouw van de supermarkt niet op basis van de kruimelgevallenregeling vergund had mogen worden. De realisatie van de supermarkt moet immers worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Wanneer een ruimtelijke ontwikkeling valt onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9 en/of onderdeel 11 van bijlage II bij het Bor, en het project tevens een stedelijk ontwikkelingsproject is als bedoeld categorie D.11.2 van de bijlage van het Besluit mer, is de kruimelgevallenregeling niet van toepassing. Op basis hiervan stellen zij dat afwijking van het bestemmingsplan alleen mogelijk zou kunnen zijn met een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. Dit zou betekenen dat de omgevingsvergunning niet alleen op verkeerde gronden is verleend, maar dat bovendien de verkeerde procedure is gevolgd: namelijk de reguliere in plaats van de uitgebreide.
Oordeel voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter wijst op een uitspraak uit 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) waarin de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een standaard beoordelingskader heeft neergelegd voor de kwalificatie van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. De Afdeling heeft daarbij voorop gesteld dat de invulling van dit begrip ruimte voor interpretatie laat. De voorzieningenrechter wijst er, in lijn met eerdere rechtspraak, op dat het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij kunnen in elk geval de volgende aspecten een rol spelen:
- de aard en de omvang van de voorziene wijziging;
- de wijziging van opzet en vormgeving (eventuele uitbreiding bebouwde oppervlakte);
- mogelijke gevolgen voor het milieu;
- veranderingen van het woon- en leefklimaat (door bijvoorbeeld verkeersaantrekkende werking);
- de vraag of het project is gelegen in bestaand stedelijk gebied.
Het is in ieder geval niet relevant of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.
De bouw van de tijdelijke supermarkt is volgens de voorzieningenrechter vanwege de grote impact op de omgeving te kwalificeren als een stedelijk ontwikkelingsproject. De supermarkt is een nieuw gebouw, staat los van andere bebouwing en de agrarische bestemming staat bebouwing als deze niet toe. Een supermarkt op die plek met deze bestemming verstoort het agrarisch karakter en heeft een grote ruimtelijke impact. Het feit dat het hier gaat om een tijdelijke situatie maakt dat niet anders, aldus de voorzieningenrechter. Omdat volgens de voorzieningenrechter sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject kan de kruimelgevallenregeling niet worden toegepast, en daarmee is dus ook ten onrechte het besluit voorbereid met de reguliere procedure in plaats van de uitgebreide. Nu deze niet is gevolgd moet de gemeente deze alsnog doorlopen, aldus de voorzieningenrechter.
Dat het ook weleens de andere kant op kan vallen blijkt een uitspraak uit december 2020 (ECLI:NL:RBLIM:2020:9624). Daarin werd een tijdelijke supermarkt juist niet aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Mogelijk van belang is dat het in die zaak ging om een veel kleinere supermarkt, en die supermarkt was voorzien op een locatie waar bebouwing en zelfs detailhandel reeds was toegestaan.
Al met al blijft het – zo blijkt maar weer uit deze uitspraak – lastig om in te schatten wanneer wel of geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Deze uitspraak geeft gelukkig weer een paar gezichtspunten voor de praktijk om dit in de toekomst beter te kunnen beoordelen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 13 juli 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:3656.
