Op 20 april jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State drie zeer interessante uitspraken gewezen over de toepassing van (spoedeisende) bestuursdwang en het geven van een noodbevel in het kader van de aanwezigheid van een grote hoeveelheid (gevaarlijke) afvalstoffen op het bedrijfsterrein en in de bedrijfsgebouwen van Ed
Wat was er aan de hand?
Op het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel werden in het verleden afvalstoffen verwerkt. Nadat de voor deze verwerking verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer (Wm) in 2004 is komen te vervallen, zijn de verwerkingsactiviteiten gestaakt. De provincie Limburg en de gemeente Maasgouw hebben echter in 2012 geconstateerd dat een aantal bij de verwerkingsactiviteiten gebruikte slib-waterbassins op het bedrijfsterrein waren achtergebleven en er nog steeds een grote hoeveelheid (gevaarlijke) afvalstoffen aanwezig was op het bedrijfsterrein en in de bedrijfsgebouwen. In vervolg hierop hebben zowel gedeputeerde staten van Limburg (GS) als burgemeester en wethouders van Maasgouw (B&W) diverse handhavingsbesluiten genomen.
Spoedeisende bestuursdwang en noodbevel afsluiting terrein
Zo is er in vervolg op een op 8 augustus 2012 door het bevoegd gezag uitgevoerde controle op het bedrijfsterrein van Edelchemie en Phoenica, waarbij is geconstateerd dat vanwege de situatie ter plaatse er een grote kans op calamiteiten bestond, spoedeisende bestuursdwang toegepast. De maatregelen die in dat kader zijn genomen bestonden uit het afsluiten van het terrein met hekken. De hekken zijn echter pas op 17 augustus 2012 geplaatst en dus negen dagen nadat was geconstateerd dat er sprake was van een kennelijk gevaarlijke situatie. Omdat B&W niet aannemelijk hebben weten te maken dat ondanks het verstrijken van negen dagen de situatie niet toeliet dat Edelchemie een begunstigingstermijn werd gegund, gaat het besluit onderuit. De Afdeling betrekt bij haar oordeel ook nog de omstandigheid dat pas tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang is overgegaan nadat er overleg had plaatsgevonden tussen de burgermeester en, zo nemen wij aan, Edelchemie. Ook dat is een omstandigheid geweest die de Afdeling heeft doen beslissen dat door het bevoegd gezag niet aannemelijk is gemaakt dat de situatie zodanig was dat Edelchemie niet toch een korte begunstigingstermijn kon worden gegund.
De uitspraak is niet verrassend en is een bevestiging van eerdere uitspraken van de Afdeling.
Op 17 augustus 2012 heeft de burgemeester van Maasgouw ook een noodbevel opgelegd inhoudende dat het terrein van Edelchemie en Phoenica zodanig zou worden afgesloten, beveiligd en bewaakt dat onbevoegden het terrein niet kunnen betreden. Achtergrond hiervan is de gevaarlijke situatie op het (voormalige) bedrijfsterrein en de “ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp” in de zin van artikel 175 lid 1 Gemeentewet. De vrees hiervoor was onder meer gelegen in de kans dat als onbevoegden het terrein zouden betreden, er doden of gewonden zouden kunnen vallen. Interessant aan de uitspraak van de Afdeling is dat uitgebreid wordt ingegaan op de vraag wat onder ramp in de zin van artikel 175 lid 1 Gemeentewet moet worden verstaan. Geoordeeld wordt dat voor de betekenis ervan aansluiting moet worden gezocht bij de in de Wet Veiligheidsregio’s opgenomen definitie van het begrip ‘ramp’ en dat omdat in dit geval niet aannemelijk is gemaakt dat er reden is om aan te nemen dat “veel personen tegelijkertijd onbevoegd [het terrein] betreden” en ook niet dat er sprake is van een “ernstige bedreiging van het milieu”, niet is komen vast te staan dat er sprake is van een ramp als hier bedoeld. Het besluit gaat onderuit.
Spoedeisende bestuursdwang legen slib- en waterbassins
Op 17 augustus 2012 hebben toezichthouders van de provincie en gemeente wegens overtreding van artikel 2.1, lid 1, onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de artikelen 1.1a en 10.1 Wm en artikel 13 Wet bodembescherming (Wbb) het beheer van het bedrijfsterrein overgenomen. Omdat de toezichthouders die dag hebben nagelaten op het terrein aanwezige pompen uit te schakelen, was op 18 augustus 2012 het waterpeil in de zogenaamde groene en zwarte bassin zodanig gestegen, dat het risico van overstroming ontstond. Om dit af te wenden, zijn door GS bij wijze van spoedeisende bestuursdwang de bassins gedeeltelijk leeggepompt. Bij het leegpompen bleek dat de folie van het zwarte bassin gescheurd was. Gelet hierop hebben GS het zwarte bassin bij wijze van spoedeisende bestuursdwang geheel leeg laten halen. Bij besluit van 30 augustus 2012 hebben GS hun beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld en bekendgemaakt.
Edelchemie, Phoenica en hun bestuurders hebben onder andere betoogd dat de situatie niet spoedeisend is geweest. In ieder geval zou het geheel opruimen van het zwarte bassin niet spoedeisend zijn, omdat de bodem ter plaatse nauwelijks waterdoorlatend zou zijn. De Afdeling oordeelt echter dat GS reeds wegens overtreding van artikel 2.1 van de Wabo bevoegd waren om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. In het kader van de spoedeisendheid van de situatie acht de Afdeling van belang dat het aannemelijk is dat in het water en het slib in de bassins aanzienlijke hoeveelheden verontreinigende stoffen aanwezig waren, zodat voorkoming van overstroming of lekkage van deze bassins nodig was. Verder was er tijdens de overname van het beheer sprake van een onweersdreiging met een aanzienlijke kans van daarbij voorkomende zware regenbuien, zodat het waterpeil in de bassins met spoed verlaagd moest worden. Het betoog van appellanten dat een gescheurd en daardoor lekkend bassin door de slechte waterdoorlatendheid van de ondergrond geen risico voor bodemverontreiniging zou opleveren, acht de Afdeling niet overtuigend. Indien het zwarte bassin niet geheel leeg zou zijn gehaald, zou betekenen dat de bodem en het grondwater verder verontreinigd zouden kunnen raken door het weglekken van het nog in het bassin aanwezige water.
Bij besluit van 13 augustus 2013 hebben GS vastgesteld dat Edelchemie, Phoenica en hun bestuurders hoofdelijk € 135.531,82 verschuldigd zijn voor de kosten van de bestuursdwang. In het kader van het kostenverhaal hebben GS de kosten die verband houden met het leegzuigen van de eerste meter van de bassins voor eigen rekening genomen. De aanvankelijke stijging van het waterpeil in de bassins is immers veroorzaakt doordat de toezichthouders hebben nagelaten de pompen uit te schakelen. De beroepsgronden van appellanten tegen de kostenverhaalsbeschikking kunnen hen niet baten.
Bestuursdwang opruimen terrein
Bij besluiten van 16 april 2013 hebben GS en B&W lasten onder bestuursdwang opgelegd aan Edelchemie Panheel en haar bestuurder, Phoenica en haar bestuurder alsmede een werknemer van Phoenica en Edelchemie Benelux B.V. en haar bestuurder. De lasten hielden – kort gezegd – in dat de nog aanwezige afvalstoffen moesten worden afgevoerd binnen 22 weken na bekendmaking van de besluiten. Er is slechts gedeeltelijk voldaan aan de lasten, zodat GS en B&W zelf de resterende afvalstoffen hebben laten verwijderen. Bij besluit van 10 februari 2015 hebben GS en B&W de hoogte van de voor de toepassing van bestuursdwang verschuldigde kosten vastgesteld op een bedrag van € 991.185,85.
De Afdeling gaat in de uitspraak uitvoerig in op de standpunten van partijen met betrekking tot de gestelde overtredingen van artikel 2.1 lid 1 Wabo, artikel 13 Wbb, en de zorgplichten uit de Wet milieubeheer en de Woningwet.
In de uitspraak van de Afdeling wordt onder andere beschreven waarom de activiteiten op het bedrijfsterrein als één inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 4 Wm kunnen worden aangemerkt. De Afdeling oordeelt vervolgens dat deze inrichting wordt gedreven door Edelchemie en Phoenica, zodat beide rechtspersonen terecht als overtreder zijn aangemerkt. Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag of ook de aandeelhouder en bestuurder van Edelchemie en die van Phoenica alsmede een werknemer van Phoenica als overtreder kunnen worden aangemerkt. Omdat de aandeelhouder/bestuurder van Edelchemie ook feitelijk leiding heeft gegeven aan de activiteiten van Edelchemie is hij terecht aangemerkt als overtreder. De bestuurder/aandeelhouder van Phoenica kan ook worden aangemerkt als overtreder. Het betoog dat zij feitelijk geen bemoeienis heeft gehad met de activiteiten op het bedrijfsterrein kan haar niet baten. De Afdeling oordeelt dat niet aannemelijk is dat zij, echtgenote van de aandeelhouder/bestuurder van Edelchemie, niet op de hoogte was van de activiteiten en bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat de overtreding zich zal voordoen. Om deze reden is zij terecht aangemerkt als overtreder. De werknemer heeft uitsluitend een arbeidsovereenkomst met Phoenica en geen (bestuurs)functie bij deze rechtspersoon. Hij is derhalve ten onrechte als overtreder aangemerkt. Ook Edelchemie Benelux en haar bestuurder kunnen niet als overtreder worden aangemerkt vanwege het enkele feit dat zij mogelijk obsidiaan heeft gekocht van Edelchemie. Dit enkele feit brengt niet dat Edelchemie Benelux en haar bestuurder mede verantwoordelijk zijn voor de op het bedrijfsterrein begane overtredingen. De uitspraak is interessant omdat de Afdeling – net als in één van de uitspraken betreffende Chemie-Pack (AbRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:515) – nader aangeeft wie onder welke omstandigheden kan worden aangemerkt als overtreder.
In het kader van de beroepsgronden tegen de kostenverhaalsbeschikking, slaagt alleen het betoog van appellanten dat een van de werkzaamheden die is uitgevoerd niet onder de last kan worden gebracht. Edelchemie, Phoenica en hun bestuurders moeten derhalve het resterende bedrag van circa € 990.000,- betalen aan de provincie.
Bron: AbRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1044 (spoedeisende bestuursdwang en noodbevel afsluiting terrein) AbRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1063 (spoedeisende bestuursdwang legen slib- en waterbassins) AbRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1065 (bestuursdwang opruimen terrein)
