De in de loop der jaren ontwikkelde beginselplicht tot handhaving brengt met zich mee dat in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden dit in beginsel ook behoort te doen. Desalniettemin beschikt de toezichthouder over een zekere beleidsruimte waar het gaat om de manier waarop hij overtredingen adresseert. Deze beleidsruimte wordt onder meer ingekaderd door de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS). In een uitspraak van 24 november 2020 buigt de Rechtbank Noord-Nederland zich over de door de provincie gekozen handhavingsstrategie en stelt dat de provincie het gedrag van de overtreder in deze zaak onjuist heeft geclassificeerd. Het willens en wetens bouwen van een stal zonder vergunning in de aanname dat deze uiteindelijk mag blijven staan, is te kwalificeren als ‘calculerend gedrag’. Daar had de provincie bij het bepalen van de handhavingsstrategie rekening mee moeten houden en daarbij steviger moeten handhaven dan zij heeft gedaan.

Waar ging de zaak over?

De exploitant van een melkrundveehouderij (de maatschap) heeft de wens op haar perceel een nieuwe loopstal te bouwen. Inmiddels zijn daarvoor al bouwhandelingen verricht, zonder dat de maatschap beschikt over de daarvoor benodigde Wnb-vergunning. Nu daarmee sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift ontvangt het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân een handhavingsverzoek. Het college wijst dit verzoek echter af en laat het bij een waarschuwingsbrief. Binnen 5 maanden dient de maatschap de strijdige situatie te legaliseren, door alsnog een ontvankelijke aanvraag in te dienen voor een Wnb-vergunning. Ook bevat de brief de waarschuwing de bouwwerkzaamheden aan de nieuw te bouwen stal niet te hervatten, voordat er een ontwerpvergunning is gepubliceerd. Dit is in lijn met de handhavingsstrategie voor de provincie Fryslân, waarin de provincie beleidsregels heeft vastgelegd over hoe zij met haar handhavingsbevoegdheden om wil gaan. Met de vaststelling van haar strategie sluit de provincie Fryslân aan bij het landelijk uniform kader voor handhaving (de LHS).

Naar de mening van verzoekers heeft de provincie niet kunnen volstaan met een waarschuwing, en staat zij daarmee kort gezegd een situatie van actueel illegaal bouwen toe. De provincie stelt juist dat in dit geval sprake is van concreet zicht op legalisatie, als gevolg waarvan zij niet bevoegd is tot handhaving. De omgevingsvergunning voor het bouwen van de stal is verleend en ook heeft de provincie een ontwerpbesluit bekend gemaakt.

Heeft de provincie hier kunnen volstaan met het geven van een waarschuwing aan de maatschap en het achterwege laten van daadwerkelijke handhaving? De zaak komt voor bij de voorzieningenrechter, die bij haar oordeel teruggrijpt op de handhavingsmatrix zoals opgenomen in de LHS.

De handhavingsmatrix

De LHS is in 2014 omarmd door bevoegde overheden en handhavinginstanties met als doel passend en uniform te reageren op overtredingen en zo te zorgen voor een gelijk speelveld. In de handhavingsstrategie zijn een stappenplan en een interventiematrix opgenomen, aan de hand waarvan een bestuursorgaan kan besluiten op welke manier op een overtreding wordt gereageerd. Afhankelijk van de (mogelijke) gevolgen van de overtreding en de kenmerken van het gedrag van de overtreder zoals deze tijdens toezicht zijn waargenomen, kan de overtreding in de landelijke interventiematrix gepositioneerd worden. Vervolgens komt bestuursrechtelijk optreden, strafrechtelijk optreden of een combinatie van beide in beeld.

Lagere categorieën in de matrix zien op overtredingen met minder ernstige (milieu)gevolgen dan een overtreding als bedoeld in categorie 3 of 4. Een overtreding wordt ingedeeld in categorie A als het gedrag van de overtreder als ‘goedwillend‘ wordt aangemerkt, in categorie B als het gedrag als ‘onverschillig’ wordt aangemerkt en in categorie C indien het gedrag als ‘calculerend’ wordt beschouwd. Voor categorie D moet het gaan om bewust of crimineel gedrag.

Oordeel voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter neemt voor haar oordeel in deze zaak het gedrag van de maatschap nog eens onder de loep. Dit gedrag, afgeleid uit een controleverslag van de toezichthouder, moet volgens de voorzieningenrechter als ‘calculerend’ worden aangemerkt. De maatschap verricht bouwhandelingen zonder een rechtsgeldige titel, en is zich er daarbij volledig bewust van dat niet zeker is of uiteindelijk daadwerkelijk een Wnb-vergunning kan worden verleend.

Uitgaande van de bij de handhavingsstrategie behorende matrix, had de provincie op grond van de Landelijke Handhavingsstrategie hier niet met een waarschuwingsbrief kunnen volstaan. De maatschap had namelijk wel degelijk enig belang en handelde calculerend. Daarnaast is er in dit geval geen sprake van een proactieve, welwillende burger waarmee indeling in de A-categorie van de matrix redelijk was geweest. En daarom was de provincie gehouden tot het nemen van een handhavingsbesluit. De voorzieningenrechter ziet dan ook aanleiding een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het bestreden besluit wordt vernietigd en de provincie binnen zes weken opnieuw op het handhavingsverzoek beslist.

De voorzieningenrechter constateert verder nog dat er in dit geval geen sprake was van concreet zicht op legalisatie, zoals de provincie betoogt. Zowel aan de onderhavige aanvraag voor de Wnb-vergunning, als aan de ontwerpvergunning zoals deze ter inzage is gelegd is namelijk geen passende beoordeling ten grondslag gelegd die aan de minimaal daaraan te stellen eisen voldoet.

Tot slot

In deze uitspraak beoordeelt de rechter de handhavingsstrategie zoals die door de provincie wordt toegepast. Een stal bouwen in het volle bewustzijn dat de daarvoor benodigde vergunning er nog niet is, is calculerend gedrag en daarbij is handhaving – anders dan verzending van enkel en alleen een waarschuwingsbrief – een passende reactie. Het zou goed kunnen dat deze uitspraak ertoe leidt dat overheden besluiten overtredingen voortaan eerder plaatsen in de C-categorie van de handhavingsmatrix dan hiervoor het geval was, en dus kiezen voor een stevigere aanpak bij dit type overtredingen.

Raadpleeg hier de uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland van 24 november 2020. ECLI:NL:RBNNE:2020:4025.

Share This