Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt onder meer de ‘personenfuik’: wie heeft nagelaten om een zienswijze kenbaar te maken tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, wordt in beginsel buitengesloten bij de bestuursrechter bij een beroep tegen een besluit. Tenzij dit nalaten hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Is de Nederlandse praktijk om belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend uit te sluiten van beroep, in strijd met het Verdrag van Aarhus? Eerder concludeerde AG Bobek al dat dit ontvankelijkheidsvereiste zich niet met het Verdrag van Aarhus verdraagt. Afgelopen week kwam het Hof van Justitie van de Europese Unie met zijn eindoordeel.

Achtergrond

Aanleiding voor deze rechtsvraag was het in 2017 ingestelde beroep van Varkens in Nood samen met de stichtingen Dier&Recht en Leefbaar Buitengebied bij de rechtbank Limburg, tegen een vergunning voor een staluitbreiding van een varkenshouderij. Volgens artikel 6:13 van de Awb moest het beroep worden afgewezen, omdat Varkens in Nood eerder geen zienswijzen had ingediend tegen de ontwerpvergunning. Art. 6:13 stelt immers dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht. Op dit uitgangspunt zijn uitzonderingen denkbaar, maar die worden in de praktijk maar zelden aangenomen.

Varkens in Nood betoogde dat deelname aan een inspraakprocedure, alvorens beroep in te kunnen stellen, in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus bepaalt namelijk dat “leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht” toegang tot een rechterlijke instantie zouden moeten hebben. Daarnaast is het recht op toegang tot een rechter ook in artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 vastgelegd. De Limburgse rechter besloot daarop de kwestie voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Conclusie Advocaat-Generaal Bobek

Advocaat-Generaal Bobek nam vervolgens de conclusie dat het huidige Nederlandse systeem waarin artikel 6:13 Awb het vooraf indienen van een zienswijze als voorwaarde stelt voor toegang tot de bestuursrechter, in strijd is met Europees recht en het Verdrag van Aarhus. Zowel artikel 9 lid 2 van het Verdrag, als artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 verzetten zich volgens A-G Bobek tegen het stellen van voorwaarden in het nationale recht die het recht op toegang tot de rechter voor belanghebbenden afhankelijk stellen van eerdere deelname aan procedures. Daar komt bij dat milieuorganisaties die tot ‘het betrokken publiek’ behoren (met andere woorden belanghebbende zijn) op grond van artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus automatische procesbevoegdheid verkrijgen. Het gaat tegen deze bepaling in om die verkregen geprivilegieerde procesbevoegdheid vervolgens weer afhankelijk te maken van de voorwaarde dat de milieuorganisatie een zienswijze heeft ingediend. Over de conclusie van de A-G schreven we eerder al dit blog. Een Nederlandse rechter besloot in de tussentijd, in afwachting van de uitspraak van het Hof, artikel 6:13 Awb in een procedure buiten beschouwing te laten. Lees daarover hier meer.

Nu de A-G een niet-bindend, maar wel zwaarwegend advies geeft aan het Hof, bleef het nog even de vraag welk definitief antwoord het Hof op de prejudiciële vragen van de Rechtbank Limburg zou formuleren. Dat antwoord kwam op donderdag 14 januari jl.

Uitspraak Hof

In die einduitspraak oordeelt het Hof dat artikel 6:13 Awb in strijd is met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus voor zover het niet-gouvernementele organisaties betreft die deel uitmaken van “het betrokken publiek”. Hieronder verstaan we ook milieuorganisaties. Kortom, aan deze belanghebbenden kan in milieuzaken artikel 6:13 Awb niet meer worden tegengeworpen in de beroepsfase met als reden dat de zienswijze in de bestuurlijke fase ontbrak. Dat er een uitzonderingsgrond bestaat, namelijk wanneer deze organisaties het niet indienen van die zienswijze redelijkerwijs niet kan worden verweten, doet daar niet aan af. Artikel 6:13 Awb is dus wel in strijd met het Verdrag van Aarhus als het gaat om bijvoorbeeld milieuorganisaties, maar niet als het gaat om overige belanghebbenden. Zie daarvoor het dictum van het Hof:

Artikel 9, lid 2, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat is gesloten te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370, moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het daarin bedoelde beroep in rechte, dat wordt ingesteld door niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in artikel 2, punt 5, van dat verdrag bedoelde „betrokken publiek”, afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, ook al is deze voorwaarde niet van toepassing wanneer hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij daar niet aan hebben deelgenomen.

Belang voor de praktijk

Deze uitspraak zou de al jaren als een gegeven beschouwde Nederlandse rechtspraktijk flink op kunnen schudden. De toegang van een milieuorganisatie laten afhangen van een eerdere deelname in de procedure zoals de Awb doet met het vereisen van zienswijzen, oordeelt het Hof in strijd met het Verdrag van Aarhus. De beschermingsmogelijkheden behoren volgens dit Verdrag ruimer te zijn. Milieuorganisaties die in de eerste inspraakmogelijkheid bij de gemeente geen zienswijze indienen tegen een milieuvergunning of bestemmingsplan, kunnen in het vervolg dan ook niet meer om die reden worden uitgesloten van verdere juridische stappen.

De volledige uitspraak van het Hof is hier raadpleegbaar. ECLI:EU:C:2021:7. Lees hier de conclusie van de Advocaat-Generaal van 2 juli 2020, ECLI:EU:C:2020:514 en hier de bodemzaak waarin de Rechtbank Limburg de prejudiciële vragen stelt, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159.

Share This