Grondgebruikers mogen schadeveroorzakende dieren op grond van artikel 3.12 van de Wet natuurbescherming (Wnb) pas bestrijden wanneer hiervoor een basis is in een faunabeheerplan. Een faunabeheerplan gaat daarom vaak in op de noodzaak van en de voorwaarden waaronder dit mag plaatsvinden. Op 7 april 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een interessante uitspraak gedaan over de vraag welke aspecten Gedeputeerde Staten in zo’n geval moeten betrekken bij de vraag of het faunabeheerplan kan worden goedgekeurd.
Wat was er aan de hand?
De smient – een op grond van de Vogelrichtlijn beschermde vogelsoort – zorgt in de provincie Zuid-Holland voor schade aan gewassen. Reden voor Provinciale Staten om een uitzondering te maken op het in de Wnb neergelegde verbod om vogels opzettelijk te doden door in een verordening een vrijstelling in de zin van artikel 3.3 lid 4 Wnb op te nemen. In het belang van het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen mogen smienten opzettelijk gedood worden, aldus de verordening.
In navolging hiervan stelt de Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland (de Faunabeheereenheid) het Faunabeheerplan smient Zuid-Holland 2017-2023 vast (het Faunabeheerplan), waarin is uitgewerkt op welke wijze uitvoering kan worden gegeven aan de vrijstelling. Smienten mogen op grond van het Faunabeheerplan door grondgebruikers worden geweerd, verjaagd of afgeschoten. Volgens het Faunabeheerplan kunnen maximaal 6500 smienten per jaar worden afgeschoten zonder dat dat een nadelige invloed heeft op de gunstige staat van instandhouding van de soort.
Op 9 november 2017 keuren Gedeputeerde Staten het Faunabeheerplan goed. Volgens Gedeputeerde Staten voldoet het Faunabeheerplan aan de eisen van artikel 3.12 Wnb en hoofdstuk 3 van de Verordening uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland. In deze verordening hebben Provinciale Staten zelf regels gesteld waaraan een faunabeheerplan moet voldoen. Zo mag de staat van instandhouding niet significant negatief beïnvloed worden door de uitvoering van het Faunabeheerplan.
De Stichting Natuur- en Milieufederatie Zuid-Holland en de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels kunnen zich niet in de goedkeuring vinden. Zij gaan – na een voor hen onsuccesvolle bezwaarfase – in beroep bij de rechtbank Den Haag. Dit keer met succes: volgens de rechtbank is de staat van instandhouding van de smient ‘matig ongunstig’ en hebben Gedeputeerde Staten onvoldoende gemotiveerd dat de staat van instandhouding van de smient niet zal verslechteren door uitvoering van het Faunabeheerplan. De rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar en herroept het goedkeuringsbesluit.
Zowel Gedeputeerde Staten als de Faunabeheereenheid stellen hoger beroep in bij de Afdeling. Zij menen dat – nu reeds een vrijstelling is verleend – vaststaat dat de staat van instandhouding van de smient gunstig is en niet zal verslechteren. Dit was immers een voorwaarde waaraan voldaan moest zijn voordat de vrijstelling verleend mocht worden. De partijen bestrijden ook op inhoudelijke gronden dat de staat van instandhouding van de smient niet gunstig is. Bovendien staat wel degelijk vast dat door afschot van 6500 smienten de staat van instandhouding niet verslechtert.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling gaat niet mee met het betoog dat de verleende vrijstelling impliceert dat de staat van instandhouding niet zal verslechteren. Bij de beoordeling of een faunabeheerplan kan worden goedgekeurd moet volgens de Afdeling ook worden betrokken of aan de vrijstellingsvoorwaarden uit artikel 3.3 lid 4 Wnb is voldaan. Alleen op die manier is afdoende gewaarborgd dat een rechter zich over de vraag kan buigen of de vrijstelling en de wijze waarop hier uitvoering aan wordt gegeven aan de wettelijke voorwaarden voldoet.
Dit betekent niet dat bij de beoordeling of een faunabeheerplan kan worden goedgekeurd altijd direct aan de voorwaarden uit artikel 3.3 lid 4 Wnb moet worden getoetst. Soms zijn in een provinciale verordening vereisten opgenomen waaraan een faunabeheerplan – wat betreft de uitvoering van een vrijstelling – moet voldoen, die gelijk zijn aan de wettelijke vereisten. Als dit zo is, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen uit die verordening voldoen. Komen de eisen niet overeen, dan moet bij de beoordeling van de goedkeuring van een faunabeheerplan aan de hand van de voorwaarden uit artikel 3.3 lid 4 Wnb worden getoetst of aan de vrijstelling uitvoering kan worden gegeven. Daarbij is de onderbouwing van de vrijstelling van Provinciale Staten van belang en ook de eventuele nadere uitwerking daarvan in het faunabeheerplan en het goedkeuringsbesluit. Aangezien in dit geval in de Verordening uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland regels zijn gesteld die overeenkomen met de vereisten uit artikel 3.3 lid 4 Wnb, volstaat een toets aan de verordening.
De Afdeling bekijkt vervolgens of de smient zich – zoals Gedeputeerde Staten en de Faunabeheereenheid betogen – in een gunstige staat van instandhouding bevindt. Zij overweegt dat bij het bepalen van de staat van instandhouding moet worden aangesloten bij de definitiebepaling van dit begrip in artikel 1.1 Wnb. Daarin is een gunstige staat van instandhouding gedefinieerd als een staat van instandhouding waarvoor geldt dat uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden. De Afdeling overweegt dat de landelijke instandhoudingsdoelstelling voor de smient uit het Natura 2000-doelendocument in dit kader niet bepalend is. Dat heeft immers betrekking op gebiedsbescherming, en ziet op de draagkracht van de Natura 2000-gebieden waarvoor de smient is aangewezen. Hoewel de smient zich 30% onder het instandhoudingsdoel bevindt, betekent dit dus niet dat de staat van instandhouding daarom al ongunstig is. Met de gegevens die in het Faunabeheerplan zijn opgenomen en in de loop van de procedure zijn aangevuld is naar het oordeel van de Afdeling voldoende aangetoond dat de smient voldoet aan de definitie van een gunstige staat van instandhouding uit artikel 1.1 Wnb.
De Afdeling vervolgt dat de rechtbank desondanks wel terecht heeft overwogen dat niet voldoende onderbouwd is dat het afschieten van smienten niet zal leiden tot een (significant) negatieve invloed op de gunstige staat van instandhouding van de smient. Ook de motivering voor het aantal van 6500 smienten dat per jaar mag worden afgeschoten ontbreekt. De Afdeling acht dit problematisch, omdat niet zeker is dat afschot van dit aantal wordt gecompenseerd door de natuurlijke jaarlijkse aanwas. Uit het voorzorgsbeginsel volgt dat afwijkingen van verboden niet zijn toegestaan wanneer het onderzoek van de best beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of de afwijking schadelijk is voor de gunstige staat van instandhouding van de soort. Het goedkeuringsbesluit is wat deze punten betreft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd. Zij verklaart de hoger beroepen ongegrond en bevestigt de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Relevantie voor de praktijk
Hoewel tegen het verlenen van een vrijstelling in de zin van artikel 3.3 lid 4 Wnb geen bezwaar of beroep openstaat, betekent dit niet dat een vrijstelling nooit ter toetsing aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Deze uitspraak leert dat de bestuursrechter in de procedure tegen het goedkeuringsbesluit van het faunabeheerplan kan toetsen of aan de vrijstellingsvoorwaarden wordt voldaan. Daarbij stond in deze uitspraak de voorwaarde centraal dat de staat van instandhouding van de soort waarop de vrijstelling ziet niet mag verslechteren. Uit de uitspraak blijkt dat – gelet op het voorzorgsbeginsel – hoge eisen worden gesteld aan de onderbouwing dat van een verslechtering geen sprake is.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:745.
