Sinds de conclusie van advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019 is de invulling van het vertrouwensbeginsel bijgestuurd. Het burgerperspectief staat meer centraal. Maar wat betekent dit concreet? In dit blogbericht bespreken wij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 oktober 2020, waaruit blijkt dat ook een toezegging onder voorbehoud gerechtvaardigd vertrouwen kan opleveren.
Wat was er aan de hand?
Zorg Anders is een zorgonderneming die kleinschalige zorg aanbiedt aan kinderen die niet meer bij hun ouders kunnen wonen. In het dorp Annen gebruikt zij een woning als woonlocatie voor maximaal vijf kinderen uit deze doelgroep. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aa en Hunze stelt in een reactie op een handhavingsverzoek van omwonenden dat, hoewel dit gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, het bereid is medewerking te verlenen aan de huisvesting van ten hoogste vijf kinderen met een lichtverstandelijke beperking op het betreffende perceel – mits aan de vijf in de reactie geformuleerde voorwaarden wordt voldaan. Voor zover het college bekend is, zo gaat de reactie verder, wordt aan die voorwaarden voldaan. Daarom is het college bereid om het gebruik te legaliseren. Zorg Anders dient ter legalisatie een aanvraag om een omgevingsvergunning in.
Toch besluit het college uiteindelijk om de aanvraag te weigeren. Ten tijde van de reactie maakte het de inschatting dat de ruimtelijke invloed van het gebruik gering zou zijn, maar – met name door de geluiden die het heeft ontvangen van de buurtbewoners – is het tot veranderd inzicht gekomen.
Zorg Anders kan zich hier niet in vinden en gaat in beroep, maar vangt bij de rechtbank Noord-Nederland bot. De rechtbank oordeelt dat aan de reactie niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat het gebruik van het perceel gelegaliseerd zou worden. Voor alle partijen was duidelijk, of had duidelijk moeten zijn, dat de definitieve besluitvorming hierover pas bij het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning zou plaatsvinden. Bovendien is inherent aan dit besluitvormingstraject dat ingenomen standpunten en geuite voornemens op grond van gewijzigde inzichten in de loop van de tijd kunnen wijzigen, aldus de rechtbank. Bijvoorbeeld vanwege de belangen van derden.
Zorg Anders houdt vol. Zij kon niet weten dat de besluitvorming over de legalisering pas zou plaatsvinden in het besluit op de aanvraag om de omgevingsvergunning. Zij gaat in hoger beroep bij de Afdeling, waar zij wederom een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling herhaalt eerst het juridisch kader van het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de overheid toezeggingen of andere uitlatingen moet hebben gedaan of gedragingen moet hebben verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De toezegging, andere uitlating of gedraging moet ook aan het bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Dit is zo wanneer de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Wat betekent dit in het concrete geval?
De Afdeling overweegt dat de reactie op het handhavingsverzoek van het college kan worden aangemerkt als een toezegging om de omgevingsvergunning strijdig gebruik in beginsel te verlenen, tenzij nadien relevante nieuwe feiten bekend zouden worden of zich nieuwe omstandigheden zouden voordoen. De toezegging ziet dus wel degelijk op de loop van het besluitvormingstraject van de omgevingsvergunning. De Afdeling vervolgt dat een clausule over te vervullen voorwaarden op zichzelf afbreuk kan doen aan de hardheid van de toezegging. In dit verband lijkt de Afdeling er echter waarde aan te hechten dat in de reactie juist staat dat aan de voorwaarden wordt voldaan. Het voorbehoud dat is gemaakt (“voor zover het college bekend is”), vindt de Afdeling in dit geval geen reden om te oordelen dat Zorg Anders aan die toezegging geen verwachtingen mocht ontlenen. Het college was op het moment van het doen van de toezegging namelijk al op de hoogte van het gebruik dat Zorg Anders van het perceel maakte en van de bezwaren die daartegen bij omwonenden bestonden. Er zijn na de toezegging dus geen nieuwe feiten bekend geworden en van veranderde omstandigheden is eveneens geen sprake. Kortom, in de reactie zijn door het college uitlatingen gedaan waaruit Zorg Anders in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college bereid was het door haar gewenste gebruik van het perceel mogelijk te maken door van het bestemmingsplan af te wijken. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
De Afdeling benadrukt dat het feit dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen niet betekent dat die altijd moeten worden nagekomen. Zwaarder wegende belangen kunnen hieraan in de weg staan. Deze belangenafweging moet het college gaan maken. Indien naar het oordeel van het college zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen en het college de verleende omgevingsvergunning weer besluit te weigeren, moet het college onderzoeken, of en zo ja in hoeverre aan Zorg Anders schadevergoeding moet worden geboden.
Relevantie voor de praktijk
Deze uitspraak leert dat ook een toezegging onder voorbehoud gerechtvaardigd vertrouwen kan opwekken. Een bestuursorgaan komt niet weg met een voorbehoud als “voor zover het college bekend is” wanneer aan het uiteindelijke besluit geen nieuwe feiten of omstandigheden ten grondslag liggen. Dit is in lijn met de bijgestuurde invulling van het vertrouwensbeginsel. Het gaat niet meer om de vraag of een toezegging ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk is gedaan, maar om de vraag hoe de toezegging redelijkerwijs op de burger is overgekomen.
Hoewel een beroep op het vertrouwensbeginsel vaker lijkt te slagen, betekent dit overigens niet dat het bestuursorgaan ook vaker moet handelen naar de toezegging. Dit is afhankelijk van de belangenafweging. Wanneer er zwaarwegende belangen zijn om de toezegging niet op te volgen, mag het bestuursorgaan hiervan af zien en moet het onder omstandigheden kiezen voor schadevergoeding. Of Zorg Anders de woning uiteindelijk mag gebruiken, moet dus nog blijken.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2385.
