Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, beter bekend als het Verdrag van Aarhus, regelt onder meer de inspraakrechten voor milieuzaken waarop dit verdrag van toepassing is. Daarbij maakt het verdrag onderscheid tussen ‘het betrokken publiek’ (belanghebbenden) en ‘het publiek’ (niet-belanghebbenden). In een uitspraak van 27 oktober 2021 bepaalde de Afdeling dat ook bestuursorganen onderdeel uitmaken van ‘het publiek’ als bedoeld in artikel 2, punt 4, van het Verdrag van Aarhus. Deze uitspraak heeft daarmee invloed op de beroepsmogelijkheden van bijvoorbeeld colleges van burgemeester en wethouders.

Wat vooraf ging

De uitspraak maakt onderdeel uit van (inmiddels) een hele trits aan uitspraken naar aanleiding van het zogenoemde ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (verder: HvJEU). Deze uitspraken hebben in het bestuursrecht − en in het bijzonder het omgevingsrecht– grote veranderingen teweeg gebracht.

Allereerst is er het Varkens in Nood-arrest van het HvJEU van 14 januari 2021. In dit arrest is bepaald dat leden van ‘het betrokken publiek’ (lees: belanghebbenden) altijd beroep moeten kunnen instellen, ook als dit besluit met een uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid en zij in die procedure geen zienswijze hebben ingediend.

Deze uitspraak bespreken wij uitvoerig in ons blog van 18 januari 2021. De Afdeling bevestigde die lijn vervolgens in haar uitspraak van 14 april 2021. Daarmee wordt artikel 6:13 van de Awb – dat bepaalt dat wie heeft nagelaten om tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een zienswijze kenbaar te maken in beginsel niet-ontvankelijk is in beroep – in omgevingsrechtelijke zaken dus niet langer aan belanghebbenden tegengeworpen. De Afdeling voegt daaraan toe dat in beroep ook gronden naar voren kunnen worden gebracht die niet al in de zienswijzefase zijn aangevoerd. Zie voor een uitvoerige analyse van die herbezinning op de onderdelentrechter ons blog van 16 april 2021. Na deze uitspraak bleven vragen bestaan. Hoe zat het bijvoorbeeld met leden van ‘het publiek’ (niet-belanghebbenden) die wel een zienswijze hadden ingediend in uniforme openbare voorbereidingsprocedures? De Afdeling bepaalde hierover in haar uitspraak van 4 mei 2021 dat wanneer er een zienswijze is ingediend in een voorbereidingsprocedure die voor ‘een ieder’ is opengesteld (zoals bijvoorbeeld op grond van artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo), in beroep niet de eis van belanghebbendheid kan worden gesteld. Die stap van de Afdeling bespraken wij in ons blog van 5 mei 2021.

De hierboven besproken uitspraken raken voornamelijk drie zaken: de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb, het beroep tegen een besluit dat voortkomt uit die procedure en degenen die beroep willen instellen tegen dat besluit.

De uitspraak van 27 oktober 2021

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten verleent een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting en de werking van Walibi. Op het terrein waar de vergunning op ziet exploiteert Walibi het pretpark, maar ook een evenemententerrein, voornamelijk voor muziekfestivals. De colleges van de gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek (verder: de colleges) stellen beroep in tegen dit besluit maar worden door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbenden zouden zijn. Volgens de rechtbank is het namelijk niet aannemelijk dat het besluit invloed zal hebben op de ruimtelijke-ordeningstaak van de colleges.

De colleges betogen dat zij juist wel ontvankelijk zijn. Het besluit is immers met de uitgebreide voorbereidingsprocedure tot stand gekomen en bovendien hebben zij een zienswijze tegen het ontwerpbesluit ingediend. Walibi betoogt echter dat colleges niet kunnen worden aangemerkt als leden van ‘het publiek’ zoals bedoeld in het verdrag van Aarhus.

In hoger beroep gaat de Afdeling niet mee in het standpunt van Walibi, en oordeelt dat wat zij in haar uitspraak van 4 mei 2021 over niet-belanghebbenden heeft overwogen óók van toepassing is op de colleges, voor zover zij geen belanghebbenden bij het besluit zijn.

De Afdeling leidt uit het oordeel van het HvJEU van 14 januari 2021 af dat de toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor ‘het betrokken publiek’ in het algemeen. De Afdeling concludeert op basis daarvan dat in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen ‘Aarhus-besluiten’ niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.

Voor de vraag of dit ook geldt voor niet-belanghebbende bestuursorganen, zoals in deze zaak het geval, kijkt de Afdeling naar een uitspraak van het HvJEU van 8 november 2018.

Het HvJEU heeft in punt 47 van dat arrest geoordeeld dat een lid van ‘het betrokken publiek’ tevens onder ’het publiek’ in de zin van het Verdrag van Aarhus valt. Omdat belanghebbende bestuursorganen als ‘het betrokken publiek’ kunnen worden aangemerkt, concludeert de Afdeling dat bestuursorganen (en dus ook de niet-belanghebbende bestuursorganen) deel kunnen uitmaken van ‘het publiek’. Deze ruime uitleg is volgens de Afdeling in lijn met de doelstelling van het Verdrag van Aarhus.

Ook colleges zijn kortom onderdeel van ‘het publiek’, en hadden, omdat zij een zienswijze hadden ingediend, dus in beroep kunnen gaan tegen de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting en de werking van Walibi.

Deze uitspraak vergroot de kring van (rechts)personen en organen die kunnen opkomen tegen Aarhus-besluiten weer iets verder, wat ongetwijfeld gevolgen kan hebben voor de rechtspraktijk. Ook bestuursorganen, zoals colleges van burgemeester en wethouders, doen na deze uitspraak − in elk geval totdat de Nederlandse wetgeving is aangepast, en in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus is gebracht − immers volledig mee waar het gaat om het opkomen tegen Aarhus-besluiten.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2021.

Share This