Met een groeiende wereldbevolking en welvaart neemt de druk op natuurlijke hulpbronnen razendsnel toe. Daarbij gaat het niet alleen om water, land voor het verbouwen van voedsel of grondstoffen als olie, kolen en gas, maar ook om dierlijke producten en eiwitten. Dat maakt dat de overheid in situaties waarin bijvoorbeeld visbestanden een sterke achteruitgang laten zien, maatregelen neemt om verdere neergang te voorkomen. Een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 juli 2019 maakt duidelijk dat de inkomensschade van een zegenvisserijbedrijf door een wettelijke beperking van schubvisrechten volledig onder het normaal maatschappelijk risico valt, zodat geen recht op nadeelcompensatie bestaat.
Waar ging de zaak over?
Sinds de jaren ’90 zijn de schubvisbestanden (vooral brasem en blankvoorn) in het IJsselmeer sterk afgenomen. Om verdere achteruitgang te voorkomen en om in de toekomst een duurzame visserij mogelijk te maken, heeft de minister eind 2014 de Uitvoeringsregeling visserij zodanig gewijzigd dat nog maximaal zeven dagen per jaar met de zegen op schubvis mag worden gevist. Ook is het verboden om in de winter met de zegen in de havens van het IJsselmeer te vissen en om zegennetten aan elkaar te knopen voor een grotere vangst. Wel bestaat de mogelijkheid om de beschikbare visrechten te (ver)huren.
Nu deze maatregelen zegenvissers in hun beroepsuitoefening beperken, verzoekt een visserijbedrijf de minister om ontheffing van voornoemde bepalingen in de Uitvoeringsregeling. Tegelijkertijd verzoekt het bedrijf om compensatie van nadeel als gevolg van de maatregelen. Ook verzoekt het bedrijf om vergoeding van extra (personeels)kosten doordat de minister niet tijdig heeft ingezien dat zijn wijze van knopen niet onder het verbod valt.
De minister wijst het verzoek om ontheffing af, omdat de slechte visstand in het IJsselmeer de maatregelen noodzakelijk maakt. Het behoud van een gezonde visstand in het IJsselmeer weegt zwaarder dan het financiële belang van deze vissers en zij ondervinden niet méér nadeel dan andere vissers. Volgens de Minister bestaat, vanwege de doelstellingen van de maatregelen, dan ook geen reden voor nadeelcompensatie of schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad.
Maken de zegenvissers ondanks het goede doel van de wetgeving (duurzame visserij in de toekomst) nog enige kans op nadeelcompensatie?
Grondslag nadeelcompensatie in ongeschreven égalité-beginsel
Die kans maken zij in veel gevallen niet, maar de grondslag voor nadeelcompensatie is er wel, zo blijkt uit het oordeel van de Afdeling in deze zaak. De vraag is dan welke rechter bevoegd is te oordelen over het besluit op het nadeelcompensatieverzoek. Er is geen speciale nadeelcompensatieregeling voor dit type maatregelen in de visserijsector. De grondslag van het nadeelcompensatieverzoek is dan het ongeschreven égalité-beginsel: het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke lasten. In dit geval is de Afdeling bevoegd, omdat de gestelde schadeoorzaak een besluit is, namelijk een geweigerde ontheffing.
Geen abnormale last: normaal maatschappelijk risico
In dit geval strandt het verzoek op het normaal maatschappelijk risico. De schade die het visserijbedrijf lijdt doordat het nog maar zo beperkt met de zegen op schubvis in het IJsselmeer mag vissen, valt volledig binnen het ondernemersrisico. Anders gezegd: er is geen sprake van een abnormale last.
De Afdeling begint met de standaardoverweging dat de omvang van het normaal maatschappelijk risico afhangt van alle relevante omstandigheden, waaronder de aard van het schadeveroorzakende besluit. In dit geval volgt uit de geweigerde ontheffing dat het gaat om verboden activiteiten (schubvisserij is slechts zeer beperkt mogelijk). De maatregelen in de Uitvoeringsregeling lagen voor ieder visserijbedrijf in de lijn der verwachting. De maatregelen zijn ook in het belang van zegenvisserijbedrijven, waaronder ook dit bedrijf. In die omstandigheden, zo overweegt de Afdeling, valt de schade in principe volledig onder het normaal maatschappelijk risico. Het is dan aan het zegenvisserijbedrijf om aannemelijk te maken dat de schade in zijn individuele geval boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgt. Dat is in dit geval niet aannemelijk gemaakt. Van belang is onder meer dat het bedrijf commerciële alternatieven heeft benut door op zee te gaan vissen en ongebruikte zegendagen te huren van andere vissers.
Deze benadering over het normaal maatschappelijk risico doet denken aan de toets van de regulering van eigendom aan artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Eerst wordt dan beoordeeld of in algemene zin sprake is van een “fair balance” en vervolgens of desondanks in het afzonderlijke geval een “individual and excessive burden” bestaat. Dat laatste is in dit geval aan de verzoeker om aan te tonen, gezien de aard en voorzienbaarheid van de schadeoorzaak. Van een bewijslastverschuiving bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico lijkt geen sprake. Het is nog steeds in de eerste plaats aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de schade in algemene zin onder het normaal maatschappelijk risico valt.
Geen onevenredige benadeling t.o.v. andere vissers
Het normaal maatschappelijk risico lijkt overigens niet de enige reden dat het nadeelcompensatieverzoek is afgewezen. Daarnaast is dit zegenvisserijbedrijf volgens de Afdeling niet onevenredig benadeeld ten opzichte van andere zegenvisserijbedrijven. Het bedrijf in deze zaak had aangevoerd dat het extra last ondervond van de maatregelen, doordat het geen gebruik kon maken van historische rechten die door andere bedrijven toch niet werden benut. Daar gaat de Afdeling niet in mee.
Bij de verdeling van zegenrechten is namelijk rekening gehouden met alle actieve zegenvisserijbedrijven. Bovendien bestaat de mogelijkheid tot het (ver)huren van rechten. Waar rechten overblijven bij de één, is dat geen grond voor nadeelcompensatie bij de ander. Hiermee lijkt de Afdeling te zeggen dat geen sprake is van een speciale last, zodat ook om die reden niet aan de criteria voor nadeelcompensatie is voldaan.
De uitspraak is een mooi voorbeeld van hoe het risico van schade door beperkte natuurlijke bronnen tussen overheid en bedrijfsleven moeten worden verdeeld. Als de overheid zorgt voor evenredige en voorspelbare maatregelen en alternatieven mogelijk maakt, dan is het verdere risico op schade aan het bedrijfsleven.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019. ECLI:NL:RVS:2019:2476.
