Op 22 december 2017 heeft staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een conclusie uitgebracht over exceptieve toetsing in het kader van een bestemmingsplanprocedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Deze conclusie laat zien dat het onderwerp exceptieve toetsing ook in het omgevingsrecht van groot belang is. Een presentatie over dit onderwerp tijdens “Inzicht in omgevingsrecht” kon dan ook niet ontbreken. Tjalling Reijnders en Myrthe Nielen hebben de aanwezigen bijgepraat.

Exceptieve toets: oordeel over algemene regels

Uitgangspunt is dat tegen algemene regels geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel is uitgesloten (art. 8:3 Awb). Via de exceptieve toets kan de bestuursrechter toch een oordeel geven over algemene regels. De bestuursrechter beoordeelt dan of de algemene regel waarop het besluit dat ter discussie staat is gebaseerd, voldoet aan hoger recht en algemene rechtsbeginselen. Is dat niet het geval, dan kan de bestuursrechter de algemene regel onverbindend verklaren of buiten toepassing laten.

Terughoudend toetsen: willekeursluis

Van oudsher toetst de rechter algemene regels terughoudend. In 1986 oordeelde de Hoge Raad dat de civiele rechter algemeen verbindende voorschriften (niet afkomstig van de formele wetgever) onverbindend kan verklaren wanneer zij in strijd zijn met het verbod op willekeur (het Landbouwvliegersarrest). Dit wordt ook wel de “willekeursluis” genoemd. Een rechtstreekse toets aan andere rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, was nog niet mogelijk, tenzij die toets leidde tot het oordeel dat sprake was van willekeur. Reden voor deze terughoudende toets is de gedachte dat algemene regels doorgaans democratisch gelegitimeerd zijn. De rechter heeft niet tot taak de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. De Afdeling heeft lange tijd een op het Landbouwvliegersarrest gebaseerde standaardoverweging gebruikt.

Grotere rol voor de bestuursrechter

Staatsraad A-G Widdershoven constateert verschillende ontwikkelingen die pleiten voor een meer indringende rechterlijke toets van algemene regels. Zo blijkt uit rechtspraak dat de “willekeursluis” steeds meer wordt losgelaten. De Afdeling toetst bijvoorbeeld al rechtstreeks aan het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Verder constateert Widdershoven dat de overweging dat algemene regels doorgaans democratisch gelegitimeerd zijn niet altijd meer op gaat, omdat in formele wetgeving steeds vaker delegatiebepalingen zijn opgenomen. Ook vindt bijvoorbeeld in het milieurecht een verschuiving plaats van stelsels waarbij (appellabele) vergunningen worden uitgegeven naar stelsels gebaseerd op (niet-appellabele) algemene regelgeving. Deze ontwikkelingen vragen volgens Widdershoven om een grotere rol voor de bestuursrechter.

Formele rechtsbeginselen en het evenredigheidsbeginsel

Over de invulling van een meer indringende rechterlijke toets stelt Widdershoven voor de nadruk te leggen op formele rechtsbeginselen en het evenredigheidsbeginsel. In essentie beoordeelt de rechter hoe het bestuursorgaan de beslissingsruimte heeft ingevuld. Is de beslissingsruimte breder, dan zal een meer indringende rechterlijke toets gerechtvaardigd zijn. Dat geldt ook als er (Europese) fundamentele rechten aan de orde zijn. Bij de evenredigheidstoets kan worden aangesloten bij de systematiek van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Beoordeeld wordt dan of de algemene regel geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is in het kader van de te beschermen belangen.

Tot slot

Over de conclusie van Widdershoven kunnen de meningen verschillen. Het zal interessant zijn om te zien of de Afdeling deze conclusie overneemt in de einduitspraak.

Bron: conclusie Staatsraad Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven d.d. 22 december 2017, zaaknrs. 201701963/3 en 201705745/2

 

Share This