Bij besluit van 20 maart 2018 heeft de raad van de gemeente Loon op Zand een bestemmingsplan vastgesteld dat onder meer een uitbreiding van het attractiepark De Efteling mogelijk maakt. In haar uitspraak van 14 oktober jl. oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een tussenuitspraak dat het plan verschillende gebreken kent en beter dient te worden onderbouwd. De uitspraak bevat relevante lessen voor de praktijk. In dit blogbericht bespreken wij een aantal van de belangrijkste rechtsoverwegingen.
Het bestemmingsplan
Het bestemmingsplan “Wereld van de Efteling 2030” voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het attractiepark van de Efteling, daaraan verbonden verblijfsaccommodaties, een golfterrein, bos- en natuurgebied en enkele (agrarische) percelen. Daarnaast maakt het plan een uitbreiding mogelijk, die globaal bestaat uit een uitbreiding van het attractiepark in oostelijke en westelijke richting, de aanleg van een nieuwe parkeervoorziening aan de westzijde en het parkeren op afstand aan de oostzijde, een uitbreiding van verblijfsrecreatieve voorzieningen, een aanpassing van de golfbaan en aanpassingen van de infrastructuur.
Hoewel tegen het bestemmingsplan een veelheid van beroepsgronden naar voren is gebracht, en de uitspraak van de Afdeling daardoor omvangrijk is, bespreken wij in dit blogbericht slechts de meest in het oog springende rechtsoverwegingen.
Onvoldoende gemotiveerd dat wordt voldaan aan de Ladder voor duurzame verstedelijking
De uitbreiding van de Efteling is geprojecteerd buiten het bestaand stedelijk gebied. Appellanten stellen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat voldoende behoefte bestaat aan de uitbreiding van de dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen en dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de gestelde behoefte kan worden voorzien. Volgens appellanten wordt gelet daarop niet voldaan aan de Ladder voor duurzame verstedelijking, zoals opgenomen in artikel 3.1.6 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
De raad verwijst in dit kader naar meerdere documenten die ten grondslag zijn gelegd aan het bestemmingsplan, waaronder een rapport met Laddertoets, waaruit volgens de raad volgt dat sprake is van een behoefte aan de ontwikkelingen. De raad geeft verder aan dat de voorziene uitbreiding niet binnen het huidige attractiepark mogelijk is, omdat de raad wil vasthouden aan een maximaal bebouwingspercentage van 11 procent voor het attractiepark. Daarnaast moet de uitbreiding volgens de raad in ruimtelijk opzicht direct aan het huidige attractiepark plaatsvinden, omdat splitsing van de locatie van de Efteling om logistieke redenen onwenselijk is. Het is daarom onontkoombaar dat het plan buiten het bestaand stedelijk gebied voorziet in de gewenste ontwikkelingen, aldus de raad.
De Afdeling concludeert op basis van de verschillende documenten die ten grondslag zijn gelegd aan het bestemmingsplan, dat de raad voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat behoefte bestaat aan de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt en dat het plan niet leidt tot een vanuit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare structurele leegstand. Gelet op de omstandigheid dat de Efteling een bestaand attractiepark is dat van oudsher op deze locatie is gevestigd, en mede gezien de bezwaren tegen splitsing van de Efteling over twee locaties, heeft de raad zich volgens de Afdeling ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet elders op een andere locatie binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in de behoefte aan nieuwe dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen. Gegeven het feit dat in de huidige situatie ten minste 89 procent van het attractiepark van de Efteling niet is bebouwd, mist de Afdeling evenwel een nadrukkelijke motivering van de raad waarom niet in dit bestaand stedelijk gebied zou kunnen worden voorzien in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Noch uit de toelichting bij het plan, noch anderszins blijkt volgens de Afdeling dat de raad heeft bezien of binnen het bestaande attractiepark gronden beschikbaar en geschikt zijn, om daar in de behoefte aan nieuwe attracties en verblijfsaccommodaties te voorzien. Enkel de wens van de Efteling en het gemeentelijk beleidsuitgangspunt om ten hoogste 11 procent van het attractiepark te bebouwen, is onvoldoende om deze beoordeling achterwege te laten. De Afdeling mist een vanuit zorgvuldig ruimtegebruik vereiste afweging tussen het al dan niet verhogen van de bebouwingsconcentratie in het attractiepark, en het al dan niet behouden van (landbouw)gronden buiten bestaand stedelijk gebied.
Gelet daarop overweegt de Afdeling dat onvoldoende is gemotiveerd waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkelingen kan worden voorzien. Het bestemmingsplan is daarom in strijd met artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro.
Geluidonderzoek attracties ten onrechte niet worst-case berekend
Appellanten stellen tevens dat in het geluidonderzoek dat ten grondslag ligt aan het plan voor één van de deelgebieden ten onrechte is uitgegaan van inpandige attracties, terwijl het plan daar ook buitenattracties mogelijk maakt. Ook is volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met stemgeluid, gelet op de korte afstand tot hun woningen. Zij doelen daarmee niet alleen op stemgeluid tijdens het gebruik van (buiten)attracties, maar ook op het stemgeluid van bezoekers die zich door het park begeven.
De raad stelt dat weliswaar is uitgegaan van inpandige attracties, maar dat met de geluidgrenswaarden die in het bestemmingsplan zijn verankerd, is verzekerd dat de geluidnormen voor inrichtingslawaai niet worden overschreden en dat de geluidbelasting op de omgeving aanvaardbaar blijft. Wat betreft het stemgeluid stelt de raad onder meer dat ruimschoots wordt voldaan aan de richtwaarde voor het maximale geluidniveau van 70 dB(A) in de dagperiode en 65 dB(A) in de avondperiode. Volgens de raad is stemgeluid van bezoekers die zich niet in een attractie bevinden ondergeschikt aan het stemgeluid afkomstig van attracties en levert dit geen relevante bijdrage.
De Afdeling overweegt dat uit het geluidonderzoek blijkt dat bij de berekening van de geluidbelasting voor het deelgebied alleen met overdekte attracties is gemodelleerd, terwijl ook buitenattracties mogelijk worden gemaakt in het bestemmingsplan. Het verschil tussen overdekte attracties en buitenattracties is volgens de Afdeling onder meer van belang voor het stemgeluid door gillende bezoekers in attracties. Dit aspect is voor het deelgebied niet nader onderzocht, omdat de berekening alleen op overdekte attracties is gebaseerd. Naar het oordeel van de Afdeling is op dit punt niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan en is het geluidonderzoek in zoverre niet toereikend. De geluidgrenswaarden in het bestemmingsplan kunnen volgens de Afdeling niet tot een ander oordeel leiden, alleen al omdat die grenswaarden uitsluitend gelden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en niet voor het maximale geluidniveau, terwijl het stemgeluid ook van betekenis kan zijn voor het maximale geluidniveau.
Ten aanzien van het stemgeluid buiten attracties overweegt de Afdeling dat hier in het geluidonderzoek geen onderzoek naar is gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad niet zonder nader onderzoek concluderen dat het stemgeluid buiten attracties vanwege de afstand tot de woningen ondergeschikt is en daarmee niet relevant is voor de geluidbelasting.
Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat bij de voorbereiding van het plan geen deugdelijk onderzoek is gedaan naar de geluidbelasting vanwege het attractiepark. Het plan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Camperparkeerplaats met 48 parkeerplaatsen ten onrechte als wordt-case situatie aangemerkt
Appellanten richten zich tevens tegen een gedeelte van het plangebied met de bestemming “Recreatie - Verblijfsrecreatie”. Ter plaatse wordt op grond van het bestemmingsplan onder meer een camperparkeerplaats mogelijk gemaakt. Appellanten betogen onder meer dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden ter plaatse te ruim zijn, omdat het plan meer mogelijkheden biedt dan alleen een camperparkeerplaats. De raad heeft volgens appellanten onvoldoende onderzoek gedaan naar de ruimtelijke gevolgen van die ruimere mogelijkheden.
De raad stelt dat het ter plaatse in beginsel de bedoeling is een camperparkeerplaats te realiseren. Aangezien vanuit de Efteling behoefte bestaat aan een flexibele planregeling, heeft de raad evenwel ook voorzien in andere mogelijkheden voor verblijfsaccommodaties. Volgens de raad kan een camperparkeerplaats met 48 standplaatsen voor zover het betreft de ruimtelijke gevolgen als worst-case situatie worden aangemerkt. Aangezien deze ontwikkeling volgens de raad aanvaardbaar is gebleken, geldt dat ook voor andere invullingen.
De Afdeling overweegt dat op grond van het bestemmingsplan binnen de bestemming ten hoogste twintig procent van het bouwvlak mag worden bebouwd, waarbij de maximale bouwhoogte voor gebouwen tien meter bedraagt. Het perceel is in het plan verder niet nader aangeduid als camperparkeerplaats. Evenmin is het aantal toegestane standplaatsen voor campers in het plan begrensd. De Afdeling overweegt dat zij de raad niet volgt in zijn standpunt dat een camperparkeerplaats met 48 standplaatsen voor zover het gaat om de mogelijke ruimtelijke gevolgen voor dit plandeel als worst-case situatie kan worden aangemerkt. De Afdeling acht gezien de oppervlakte van het perceel van ongeveer 8.000 m² aannemelijk dat hier een groter aantal campers kan worden geplaatst. Op dit punt ontbreekt een deugdelijke, cijfermatige, onderbouwing. De door de raad ter zitting gegeven motivering dat het parkeren van meer dan 48 campers niet mogelijk is vanuit veiligheidsoogpunt en daaraan verwante regelgeving, is hiertoe volgens de Afdeling niet toereikend. De Afdeling overweegt dat het gezien de ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het perceel niet uitgesloten is dat daar een andere ontwikkeling dan een camperparkeerplaats wordt gerealiseerd. Zo voorziet het plan bijvoorbeeld eveneens in de bouw van een verblijfsaccommodatie met een grondoppervlakte van ongeveer 1.600 m² en een bouwhoogte van 10 m. De ruimtelijke gevolgen van een dergelijke ontwikkeling heeft de raad ten onrechte niet in kaart gebracht.
Het plan is op dit punt daarom vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Lessen voor de praktijk
Uit de uitspraak van de Afdeling volgt eens te meer dat in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking niet alleen goed dient te worden onderbouwd dat sprake is van een behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling, maar dat tevens goed dient te worden gemotiveerd dat de nieuwe stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Een enkele beleidsmatige wens daartoe is daarvoor in ieder geval onvoldoende. Vanuit het oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik dient een afweging te worden gemaakt tussen het al dan niet verhogen van de bebouwingsconcentratie binnen het stedelijk gebied en het al dan niet behouden van de gronden buiten het stedelijk gebied.
Uit de uitspraak volgt ook dat het voor het in kaart brengen van de ruimtelijke gevolgen van belang is dat wordt uitgegaan van de maximale invulling van het bestemmingsplan. Het is daarbij dus niet van belang welke bouw- en gebruiksmogelijkheden als uitgangspunt zijn genomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan, indien de daadwerkelijke bouw- en gebruiksmogelijkheden ruimer zijn dan dat uitgangspunt. Dit heeft, zoals te lezen in deze uitspraak, ook zijn weerslag op ruimtelijke onderzoeken zoals geluidonderzoeken. Deze dienen uit te gaan van de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan.
Alles bij elkaar genomen moet het bestemmingsplan op vijftien onderdelen worden gerepareerd waarvoor de raad een half jaar de tijd krijgt. Tot die tijd is bij wijze van voorlopige voorziening het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschorst tot aan de einduitspraak. Dat betekent dat tot aan de einduitspraak de door de Efteling gewenste uitbreidingsplannen nog niet kunnen worden gerealiseerd.
Wij hopen desalniettemin dat de einduitspraak – zoals ieder sprookje – kan afsluiten met de sleutelwoorden: ….. en zij leefden nog lang en gelukkig!
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439.
