De Ladder voor duurzame verstedelijking (artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro) bestaat uit drie treden. Al eerder verscheen op deze blog een bericht over de eerste trede. Als aan de eerste trede wordt voldaan, er is sprake van een actuele regionale behoefte, dan moet worden getoetst aan de tweede trede: kan een voorziene ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied worden gerealiseerd? Recent heeft de Afdeling (weer) een uitspraak gedaan over de tweede trede van de ladder. De Afdeling oordeelde dat – in tegenstelling tot de raad van Veghel had betoogd – geen sprake was van realisatie van een woonwijk binnen bestaand stedelijk gebied. In dit blogbericht wordt ingegaan op de trede en op deze uitspraak.
De tweede trede: een motiveringseis
De tweede trede van de Ladder luidt: “indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins”.
Kort gezegd komt het bij de tweede trede neer op de vraag of de voorziene ontwikkeling kan worden ontwikkeld door benutting van beschikbare gronden binnen bestaand stedelijk gebied, al dan niet door herstructurering of transformatie. Wat moet onder bestaand stedelijk gebied worden verstaan? Dit is gedefinieerd in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro: “bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur”.
Jurisprudentie over de tweede trede
Op 29 april jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uitgelaten over wanneer sprake is van ‘bestaand stedelijk gebied’. Aan de orde is een bestemmingsplan dat voorziet in de ontwikkeling van een woonwijk bestaande uit 97 woningen en de behorende infrastructuur in de gemeente Veghel. Er is discussie over de vraag of de woonwijk wordt gerealiseerd binnen bestaand stedelijk gebied. De raad meent van wel. Gewezen wordt op de situering van het gebied, aansluitend aan bebouwing en omgeven door een doorgaande weg. Verder wordt erop gewezen dat het gebied in de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2014 wordt aangeduid als bestaand stedelijk gebied en in de Structuurvisie Plus Uden/Veghel wordt vermeld als inbreidingslocatie.
De Afdeling meent dat de woonwijk niet binnen bestaand stedelijk gebied wordt gerealiseerd. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Van belang is dat het – thans onbebouwde – plangebied in het voorheen geldende bestemmingsplan een agrarische bestemming heeft die bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca niet mogelijk maakt. Verder overweegt de Afdeling dat het plangebied op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan niet kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijke groen en infrastructuur. De door de raad aangevoerde omstandigheden kunnen er niet aan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt. Voor de toepassing van de Ladder moet er volgens de Afdeling van worden uitgegaan dat het plangebied een nieuw beslag legt op de ruimte. De raad heeft dat bij de beoordeling van de mogelijkheden om binnen bestaand stedelijk gebied te kunnen voorzien in de gewenste woningbouw door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins miskend.
Deze uitspraak toont dat niet te gemakkelijk mag worden aangenomen dat een ontwikkeling wordt voorzien binnen bestaand stedelijk gebied. Wanneer is daar dan wel sprake van? In maart van dit jaar oordeelde de Afdeling dat de ontwikkeling van 70 woningen op een locatie met de bestemming ‘Weide’ wel binnen bestaand stedelijk gebied werd voorzien. De voorziene woningbouwlocatie betrof een voormalig kassengebied, dat was gesaneerd ten behoeve van de ontwikkeling van een natuurgebied en het realiseren van woningen aan de rand van dat natuurgebied. Op het moment van de ontwikkeling was de exacte locatie van de woningen echter nog niet bekend. Daarom heeft de woningbouwlocatie tijdelijk de bestemming ‘weide’ gekregen. Twee jaar later worden de woningen alsnog ontwikkeld. Volgens de Afdeling moet doorslaggevend gewicht worden toegekend aan de omstandigheid dat de voorziene woningen onderdeel zijn van de transformatie van het voormalig kassengebied. Dat kassengebied vormde een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van bedrijvigheid en vormde dus bestaand stedelijke gebied. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de woningen worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied.
Tot slot
Bij de tweede trede komt het neer op inzichtelijk maken of de voorziene ontwikkeling al dan niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Het vormt een motiveringseis, geen vereiste voor iedere ontwikkeling. Als namelijk blijkt dat het niet mogelijk is om de ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied te realiseren, dan kan door te voldoen aan de derde trede (het multimodaal ontsloten van de nieuwe locatie) alsnog een ‘ladderproof’ besluit worden verkregen. De derde trede van de ladder zal in een volgende bijdrage op deze blog aan de orde komen.
