De ladder voor duurzame verstedelijking, vastgelegd in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro, kan een struikblok vormen bij het vaststellen van ruimtelijke plannen. Voordat aan de eerste trede wordt toegekomen, moet worden bepaald of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Als dat aan de orde is, dan moet een eerste stap op de ladder worden gezet. Bij de eerste trede gaat het om de beoordeling of er een concrete, actuele regionale behoefte bestaat aan de voorgenomen ontwikkeling. Hoe wordt dit bepaald?
De eerste trede verplicht ertoe om een nieuwe stedelijke ontwikkeling af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte, en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Van belang hierbij is dat de behoefte zowel kwalitatief als kwantitatief kan zijn. Bij kwantitatieve behoefte moet worden gedacht aan uitbreidingsruimte in vierkante meters. De behoefte is kwalitatief van aard als bijvoorbeeld behoefte bestaat aan een specifiek woonmilieu of een bedrijventerrein waar zware milieuhinder mogelijk is. Daarnaast dient de behoefte actueel te zijn – daarvan is geen sprake als al een ontwikkeling in uitvoering is of gepland staat. Ook dient sprake te zijn van een regionale behoefte: de behoefte ziet niet enkel op de gemeente, maar ook op regiogemeenten en soms ook de provincie, het daadwerkelijke schaalniveau moet per functie worden bepaald. Bij wonen, werken en winkelen zal onder meer het woon-werkverkeer een belangrijke rol spelen. Ook bij detailhandelsfuncties is een groter dan gemiddeld verzorgingsgebied denkbaar.
Jurisprudentie
Hoe wordt nu aangetoond dat sprake is van een actuele regionale behoefte? Onderzoek is nodig. De enkele stelling dat er veel vraag zou bestaan naar een bepaalde ontwikkeling is onvoldoende. Ook dient het onderzoek uit te gaan van de juiste uitgangspunten en kan niet ongemotiveerd worden afgeweken van een woningmarktonderzoek in de plantoelichting. Voorts is onvoldoende dat iemand voor eigen rekening en risico bereid is een ontwikkeling te realiseren.*
Kern bij het bepalen van de actuele regionale behoefte is het afwegen van de behoefte tegen het bestaande aanbod. Voor detailhandel betekent dit dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Inzichtelijk dient te worden gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. De enkele omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot overaanbod in een bepaalde branche brengt geen strijdigheid met het vereiste van een actueel regionaal aanbod met zich. Wel dient – bijvoorbeeld op basis van een Quickscan – inzichtelijk te worden gemaakt dat als gevolg van de voorgenomen ontwikkeling niet te vrezen is voor structurele leegstand.**
Actuele regionale behoefte aan woningbouw kan worden aangetoond met regionale beleidsdocumenten waaraan onderzoeken naar woningbehoefte ten grondslag liggen. Van belang is dat ook de vraag en het aanbod in de regio betrokken moeten worden. Indien uit een woonvisie niet volgt dat tevens rekening is gehouden met het voorziene en het bestaande aanbod elders in de regio – maar enkel ten aanzien van de gemeente zelf – dan is daarmee niet inzichtelijk gemaakt dat wordt voorzien in een actuele regionale behoefte aan woningen.
Kwantitatief of kwalitatief?
Kwantitatieve en kwalitatieve behoefte kunnen elkaar aanvullen. Uit onderzoek dat ten grondslag ligt aan de voorgenomen ontwikkeling van een elektronicawinkel volgde dat er enerzijds voldoende marktruimte bestond en anderzijds dat een grootschalig elektrowarenhuis bijdraagt aan levendigheid en bekendheid van perifere detailhandelsgebieden (kwantitatieve behoefte). De voorgenomen ontwikkeling zou de ruimtelijke synergie met andere winkels versterken en daardoor zou de aantrekkelijkheid van het gebied voor de consument toenemen. Het plan zou leiden tot kansen voor de regiofunctie van de locatie waardoor het risico op verdere leegstand zou afnemen. Nu appellanten deze onderbouwing niet hebben kunnen weerleggen, zijn de beroepen ongegrond verklaard.
Ook in de uitspraak waarin een bestaande supermarkt werd uitgebreid, werd zowel de kwantitatieve als kwalitatieve behoefte aangestipt. Nadruk lag wel op de kwalitatieve behoefte: de aantrekkelijkheid van het boodschappencentrum met de in het plan voorziene ontwikkeling zou toenemen waardoor niet alleen de inwoners van de gemeente zelf, maar ook consumenten uit de directe omgeving beter bediend zouden worden. Gelet hierop was voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid Bro.
Indien geen of onvoldoende sprake is van kwantitatieve behoefte, kan de actuele regionale behoefte dan worden aangetoond met enkel kwalitatieve behoefte? Uit de toelichting op het Bro lijkt niet een duidelijke opstelling van de wetgever te volgen. Enerzijds wordt gesproken van kwalitatief OF kwantitatief, anderzijds wordt gesproken van kwalitatieve behoefte NAAST kwantitatieve behoefte. Op dit punt is nog geen jurisprudentie bekend. Het is dus nog onduidelijk of kan worden volstaan met het aantonen van kwalitatieve behoefte.
Geen actuele regionale behoefte: einde plan?
Betekent de vaststelling van de Afdeling dat sprake is van strijdigheid met artikel 3.1.6, tweede lid onder a het einde voor het ruimtelijke plan? Dat hoeft zeker niet het geval te zijn. Indien is nagelaten om de behoefte in of bij het ruimtelijke plan zelf aan te tonen, dan is het mogelijk om op een later moment in de procedure alsnog een behoefteonderzoek over te leggen. In dat geval kan de Afdeling aanleiding zien het gebrek te passeren of te kiezen voor een vernietiging waarbij de rechtsgevolgen in stand worden gelaten. Zelfs ter zitting kan nog een en ander (bijvoorbeeld onder verwijzing naar een dpo) worden toegelicht. Met het oog op finale geschillenbeslechting kan de Afdeling ook aanleiding zien voor toepassing van de bestuurlijke lus indien niet de actuele regionale behoefte niet inzichtelijk is gemaakt. Anderzijds moet wel rekening worden gehouden met de mogelijkheid van een vernietiging van het plan als niet inzichtelijk is gemaakt dat de voorgenomen ontwikkeling voorziet in een actuele regionale ontwikkeling. Het blijft dus oppassen geblazen!
De tweede trede van de ladder zal in een volgende bijdrage op deze blog aan de orde komen.
* AbRvS 19 november 2014, nr. 201306885/1/R1, AbRvS 15 oktober 2014, nr. 201306557/2/R6, AbRvS 13 augustus 2014, nr. 201309111/1/R4 en nr. 201308486/1/R1 en AbRvS 6 augustus 2014, nr. 201307039/1/R3.
** AbRvS 24 december 2014, nr. 201307608/1/R1 en AbRvS 17 december 2014, nr. 201310245/1/R4 en ook Stb. 2012, 388, p. 50.
