Wanneer is sprake van de zogenaamde lex silencio positivo, beter bekend als de van rechtswege verleende vergunning? Een vergunning van rechtswege is een vergunning die wordt geacht te zijn verleend omdat niet (tijdig) een besluit tot vergunningverlening is genomen. Kern daarvan is dat bij het uitblijven van een reactie de aanvraag wordt geacht te zijn gehonoreerd. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat deze in paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen regeling ook van toepassing is in het omgevingsrecht. Een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 januari 2019 benadrukt nogmaals dat de fictieve positieve beschikking niet op gaat als een aanvraag binnen de beslistermijn door het bevoegd gezag buiten behandeling is gesteld.
Waar ging de zaak over?
Een inwoner van Hazerswoude-Rijndijk is eigenaar van een grote boerderij die is aangewezen als rijksmonument. Graag zou hij het gebruik van het pand willen wijzigen van wonen naar verhuur, om daarin recreatief groepsverblijf mogelijk te maken. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verbiedt het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van een project dat bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met (onder meer) een bestemmingsplan. Daarom dient de eigenaar op 7 juni 2016 bij het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn (het college) een aanvraag om omgevingsvergunning in.
De bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden zijn volgens het college echter onvoldoende voor de beoordeling van de aanvraag, waarop het college de eigenaar op 18 juli 2016 verzoekt de aanvraag aan te vullen. Nu de eigenaar daaraan geen gehoor geeft, stelt het college de aanvraag op 7 september 2016 buiten behandeling. Tegen dit besluit maakt de eigenaar geen bezwaar. De tijd verstrijkt verder.
Totdat de eigenaar beroep instelt tegen het niet tijdig bekendmaken van de inmiddels ‘van rechtswege verleende omgevingsvergunning’. Immers, bij een reguliere voorbereidingsprocedure hoort een beslistermijn van acht weken. Nu het college niet tijdig op de aanvraag besliste, is de gevraagde omgevingsvergunning – zoals artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb bepaalt – op 3 augustus 2016 van rechtswege gegeven. Daarbij heeft het college bovendien nagelaten de omgevingsvergunning voor het gebruik van het pand voor verhuur als recreatief groepsverblijf bekend te maken. Dat het college heeft besloten om de aanvraag buiten behandeling te stellen, kan volgens hem niet verhinderen dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, die het college bekend had moeten maken. Voor de eigenaar reden het college in gebreke te stellen.
Het college geeft daarentegen te kennen dat niet de reguliere maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is. Het college heeft de aanvraag namelijk opgevat als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo. Volgens dit artikel is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Bij het behandeling van zo’n aanvraag moet advies worden ingewonnen bij de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, als adviseur Rijksdienst voor het cultureel erfgoed.
Deze mening deelt de eigenaar niet. Voor de aangevraagde wijziging hoeft het pand immers niet verbouwd of op een andere manier gewijzigd te worden. Hij heeft gewoon een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
Nadat de gang naar de rechtbank de eigenaar niets oplevert gaat hij in hoger beroep bij de Afdeling.
Oordeel Afdeling
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de eigenaar inderdaad een aanvraag heeft ingediend om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Op grond van artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo bestaat namelijk de mogelijkheid om voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten, een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in te dienen. Nu de aanvraag hiermee in overeenstemming is, is hierop inderdaad de reguliere voorbereidingsprocedure met een beslistermijn van acht weken van toepassing.
Toch leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen rechtbankuitspraak.
Met het bij brief van 18 juli 2016 gedane verzoek van het college aan de eigenaar om de aanvraag aan te vullen, heeft het college de beslistermijn met zes weken verlengd, als bedoeld in artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo. Dat betekent dat het college uiterlijk op 14 september 2016 een besluit had moeten nemen op de aanvraag. Nu het college bij besluit van 7 september 2016 de aanvraag buiten behandeling heeft gelaten is gewoon tijdig een besluit genomen, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Een buitenbehandelingstelling is immers ook een besluit!
Tot slot
Deze uitspraak laat nog eens zien dat in de Wabo de ‘lex silencio positivo’ geldt bij een aanvraag om een omgevingsvergunning die met de reguliere procedure wordt voorbereid. Voor de activiteiten waarvoor die reguliere procedure geldt, ontstaat dus van rechtswege een omgevingsvergunning als het bevoegd gezag niet op tijd – binnen acht weken – een besluit op de aanvraag neemt. Een besluit tot buitenbehandelingstelling van een aanvraag is daarbij ook een besluit op een aanvraag en kan dus wel degelijk verhinderen dat een omgevingsvergunning van rechtswege ten gunste van de aanvrager wordt genomen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 januari 2019.
