Het is van belang om bij de vaststelling van bestemmingsplannen e.d. de ladder voor duurzame verstedelijking juist toe te passen. Maar voordat daaraan wordt toegekomen, moet worden bezien of de ladder wel van toepassing is.
Dat hangt af van de vraag of wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De uitleg van dit begrip roept vaak nog de nodige vragen op. Hoe moet nu worden bepaald of een ontwikkeling ook daadwerkelijk een nieuwe stedelijke ontwikkeling is in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid Bro? Op 5 november jl. oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat ten onrechte in de plantoelichting niet was ingegaan op de ladder voor duurzame verstedelijking omdat de betreffende ontwikkeling waar het besluit in voorzag wel degelijk als nieuwe stedelijke ontwikkeling had moeten worden aangemerkt.
Aan de orde in deze zaak is de ontwikkeling van een supermarkt. Van belang voor de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling zijn de volgende feiten. In het oude bestemmingsplan (2012) was aan de beoogde locatie weliswaar de bestemming 'Centrum' toegekend, maar was voor de vestiging van een supermarkt tevens de aanduiding 'Supermarkt' vereist. Die aanduiding ontbrak. In 2013 is een nieuw bestemmingsplan vastgesteld dat wél voorziet in de ontwikkeling van een nieuw winkelcomplex, waaronder ook de supermarkt. De voor dit nieuwe winkelcomplex vereiste sloop van de bestaande bebouwing is eveneens voorzien in dit bestemmingsplan. Na vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan is een wijzigingsbesluit genomen waarin onder meer de maximaal toegestane omvang van de supermarkt wordt aangepast. Het is dit besluit dat ter discussie staat in deze zaak: is hier sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling?
De Afdeling oordeelt dat het wijzigingsbesluit ten onrechte niet is getoetst aan de ladder. Daarbij wordt van belang geacht dat – hoewel dus in het nieuwe bestemmingsplan al wordt voorzien in de supermarkt – dit plan nog niet onherroepelijk is ten tijde van het nemen van het wijzigingsbesluit en dat op dat moment de voor de supermarkt vereiste bebouwing nog niet is opgericht. Gelet hierop dient de vestiging van de supermarkt wél als een nieuwe stedelijke ontwikkeling te worden beschouwd.
Nieuwe stedelijke ontwikkeling?
Deze uitspraak toont dat de uitleg van het begrip nieuwe stedelijke ontwikkeling sterk afhankelijk is van de feiten en omstandigheden van het geval. Uit eerdere uitspraken van de Afdeling volgt dat voor de uitleg van het begrip met name relevant is of een ontwikkeling voor het eerst planologisch wordt mogelijk gemaakt dan wel sprake is van een continuering van de bestaande planologische situatie. Indien met een bestemmingsplan wordt voorzien in de vestiging van een supermarkt die reeds planologisch gezien mogelijk was en waarbij geen aanvullende verbouwing is vereist omdat de supermarkt zal worden gevestigd in een bestaand winkelcentrum, dan is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (zie: AbRvS 16 april 2014, nr. 201308833/1/R3).
Indien sprake is van een functieverandering dan wel aanvullende of nieuwe aanduiding, dan zal al snel worden geoordeeld dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (zie AbRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1 en AbRvS 18 juni 2014, nr. 201309201/1/A1). Dat geldt des te meer indien wordt voorzien in aanvullende of geheel nieuwe bebouwing om de ontwikkeling mogelijk te maken (AbRvS 5 maart 2014, BR 2014/65). Ook als een plan enkel voorziet in nieuwe ontwikkelingen en uitbreidingsmogelijkheden op een bestaand bedrijventerrein, wordt aangenomen dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (zie AbRvS 6 augustus 2014, BR 2014/113 en ook AbRvS 2 juni 2014, nr. 201401648/1/R1 en 201401648/2/R1). En, indien een plan ten aanzien van een bestaand tuincentrum voorziet in ruimere bouwmogelijkheden en verruiming van gebruiksmogelijkheden, dan wordt toch een nieuwe stedelijke ontwikkeling aangenomen (zie AbRvS 5 november 2014, nr. 201311798/1/R1).
Uitzondering voor kleinschaligheid
Een uitzondering wordt gemaakt voor kleinschalige ontwikkelingen. In dat geval kan worden geoordeeld dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Zo oordeelde de Afdeling dat het plan dat voorzag in de planologische inpassing van drie woningen geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt (zie AbRvS 5 november 2014, nr. 201402621/1/R2). Echter, de bouw van veertien woningen werd wel beschouwd als nieuwe stedelijke ontwikkeling (zie AbRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4). Het zal nog moeten blijken waar de grens wordt getrokken. De uitzondering van kleinschaligheid kan overigens ook worden toegepast indien wordt voorzien in kleinschalige bebouwing. Zo oordeelde de Afdeling dat het plan dat onder meer voorzag in een bedrijfsgebouw met een maximale oppervlakte van 400 m2 op een plandeel met de bestemming “bedrijf” met een oppervlakte van circa 2.360 m2 geen nieuwe stedelijk ontwikkeling mogelijk maakte (zie AbRvS 23 april 2014, nr. 201306183/1/R3).
Tot slot
Kortom, of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling – en dus de ladder voor duurzame verstedelijking moet worden toegepast – lijkt met name afhankelijk van de vraag of sprake is van nieuwe planologische mogelijkheden. Daarbij is ook van belang of wordt voorzien in een functieverandering en nieuwe bebouwing. Of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling zal uiteindelijk afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval. Onderzoek daarom tijdig of de treden van de ladder genomen moeten worden!
