Op 10 oktober heeft de Rechtbank Den Haag een uitspraak gewezen over de grenzen aan de bevoegdheid van de gemeenteraad om verordeningen vast te stellen. Deze uitspraak is weliswaar in lijn met de bestendige jurisprudentie op dit punt maar de uitspraak geeft niettemin aanleiding om langer stil te staan bij dit leerstuk.
Grenzen verordenende bevoegdheid
Op grond van artikel 127 van de Grondwet hebben provinciale staten en de gemeenteraad de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen. Deze bevoegdheid volgt ook uit artikel 143 Provinciewet en artikel 147 Gemeentewet.
Deze bevoegdheid is naar beneden en naar boven toe begrensd.
De ondergrens is dat een verordening het openbaar en algemeen belang moet dienen. Dit betekent dat decentrale wetgever zich niet met pure privébelangen mag bemoeien. De bovengrens is dat een verordening niet in strijd mag zijn met hogere regelgeving, zoals verdragen, de Grondwet, wetten in formele zin, amvb’s en ministeriële regelingen. Hierbij kunnen twee soorten gevallen worden onderscheiden:
- Het geval waarin er al een verordening is en vervolgens een hogere regeling wordt vastgesteld. Voorziet deze hogere regeling in hetzelfde onderwerp als de lagere regeling, dan komt de bestaande verordening van rechtswege te vervallen, tenzij in de hogere regeling uitdrukkelijk is bepaald dat de lagere regeling kan blijven bestaan. Bij de beoordeling of regelingen hetzelfde onderwerpen hebben, is vaste jurisprudentie dat de rechter kijkt naar enerzijds de materie waarop de regelingen zien en anderzijds naar het motief (doel) van beide regelingen.
- Het geval waarin er hogere regelgeving is en vervolgens een verordening wordt vastgesteld. Heeft de hogere regeling een ander onderwerp, dan kunnen beide regelingen naast elkaar bestaan. Hebben de verordening en de hogere regeling hetzelfde onderwerp, dan is de vervolgvraag of de hogere regeling uitputtend bedoeld is. Daarbij kijkt de rechter naar de tekst, opzet en structuur van de hogere regeling en de bedoeling van de wetgever voor zover die volgt uit de parlementaire geschiedenis. Is de hogere regeling uitputtend bedoeld, dan is de later vastgestelde verordening onverbindend.
Verder geldt in beide soorten gevallen dat de lagere regeling de hogere regelgeving niet mag doorkruisen. Met andere woorden: Een verordening mag de bedoeling van de hogere regelgever niet frustreren door iets te regelen dat haaks staat op wat deze wil bereiken.
Wat was er aan de hand?
Op grond van artikel 5:12 van de APV Den Haag is het verboden fietsen buiten de daarvoor bestemde parkeervoorziening te laten staan op een door het college aangewezen weg of weggedeelte.
X zet haar fiets buiten het fietsenrek op een plein waarop het parkeerverbod van toepassing is verklaard. Als X terugkomt om haar fiets op te halen, geeft de toezichthouder aan dat een last onder bestuursdwang is opgelegd en dat haar fiets is verwijderd.
X tekent tevergeefs bezwaar aan tegen dit besluit en stelt vervolgens beroep in. Volgens X is de verbodsbepaling uit de APV in strijd is met hogere regelgeving en wel in het bijzonder met de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV).
Artikel 2a van de Wvw bepaalt, kortgezegd, dat gemeenten de bevoegdheid hebben om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van de onderwerpen waarin die wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels. Het RVV is gebaseerd op de Wvw en bepaalt dat fietsen en bromfietsen worden geplaatst op het trottoir, op het voetpad of in de berm dan wel op andere door het bevoegde gezag aangewezen plaatsen (artikel 27 RVV).
De APV is vastgesteld na de inwerkingtreding van Wvw en de RVV. In essentie stelt X dat de gemeenteraad door de verbodsbepaling op te nemen in de APV de gemeenteraad buiten de grenzen van haar verordenende bevoegdheid is getreden en dat de verbodsbepaling hierom onverbindend is.
Uitspraak rechtbank
De rechtbank stelt voorop dat aan het gemeentelijk verbod en de WVW in feite hetzelfde motief ten grondslag liggen. Het APV-verbod heeft als motief het tegengaan van verrommeling en het voorkomen van hinder en schade door in de loopweg van voetgangers staande fietsen. Dit komt overeen met de WVW (en de RVV), dat als doel heeft het voorkomen van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of functie van objecten of gebieden.
Het enkele feit dat het motief van de regelingen nagenoeg hetzelfde is, betekent echter niet dat het verbod uit de APV onverbindend is, aldus de rechtbank. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de parlementaire geschiedenis van de Wvw nu juist volgt dat deze wet op dit punt niet uitputtend bedoeld is en gemeenten dus aanvullende regels kunnen stellen om excessief parkeergedrag tegen te gaan. Volgens de rechtbank is ook geen sprake van strijd met de RVV, omdat het verbod om fietsen op het trottoir te plaatsen slechts een beperkt gebied betreft en de gemeente dat heeft gecompenseerd door extra parkeervoorzieningen voor fietsen te creëren.
Naar oordeel van de rechtbank bestaat dus geen grond om het gemeentelijk fietsparkeerverbod onverbindend te verklaren. De gemeenteraad was bevoegd om deze hogere regelingen op deze wijze aan te vullen en de verbodsbepaling doorkruist deze hogere regelingen evenmin.
Het beroep is ongegrond. Alertheid is dus geboden wanneer u uw fiets parkeert.
Bron: Rechtbank Den Haag 10 oktober 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:12168
