Een bestuursorgaan kan een last onder dwangsom voor onbepaalde tijd opleggen. Het is goed voor te stellen dat dit in sommige gevallen erg bezwarend is voor degene(n) waartegen de last zich richt. De regeling in artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan dan uitkomst bieden. Wanneer de beschikking tot het opleggen van de last een jaar van kracht is geweest zonder dat deze is verbeurd, kan het bestuursorgaan de last op verzoek van de overtreder(s) opheffen. Daarbij heeft het bestuursorgaan veel beslissingsvrijheid. Dat dit niet betekent dat elk besluit tot afwijzing van een dusdanig verzoek in stand kan blijven, blijkt uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 december 2018.
Wat speelde er in deze zaak?
Liander, behorend bij de bedrijfsgroep Alliander, voert als netbeheerder van het elektriciteitsnet en het gasnet vele handelingen uit in de bodem. Door of in opdracht van onder meer Liander zijn op verschillende locaties graafwerkzaamheden in de Noord-Hollandse bodem verricht. Hierbij is - in strijd met de artikelen 13, 27, 28, 39 en 39b Wet bodembescherming (Wbb) in samenhang met de artikelen 5 en 6 van het Besluit uniforme saneringen (Bus) - geen of in onvoldoende mate onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, is geen melding bij het bevoegd gezag gedaan en zijn geen maatregelen getroffen ter bescherming van de gezondheid van medewerkers. Deze verschillende overtredingen zijn voor het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (het college) aanleiding om aan Liander een last onder dwangsom op te leggen van €20 000,00 per overtreding, tot een maximum van €200 000,00.
Zo’n vijf jaar later verzoekt Liander het college de opgelegde last onder dwangsom op te heffen. Daarbij voert het bedrijf onder meer aan dat de last zeer bezwarend is, gezien de hoogte van de dwangsom die haar boven het hoofd hangt bij de vele handelingen die zij in de bodem verricht. Het college wijst dit verzoek echter af, omdat niet zou zijn voldaan aan de voorwaarde van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb. Na indiening van het verzoek tot opheffing zijn namelijk nog in vier gevallen overtredingen geconstateerd, waarna de dwangsom van rechtswege verbeurd is geraakt. Naar aanleiding hiervan heeft het college waarschuwingsbrieven gezonden aan Liander en invorderingsbesluiten gericht aan Alliander. Het algemeen belang van handhaving van de betreffende voorschriften weegt hier zwaarder dan het belang van Liander bij opheffing van de last onder dwangsom, aldus het college.
Oordeel Afdeling
Ondanks dat de Afdeling het aannemelijk acht dat Liander in de relevante periode binnen het grondgebied van de provincie Noord-Holland een aanzienlijk aantal handelingen in de bodem heeft verricht die raken aan de opgelegde last, heeft het college volgens de Afdeling onvoldoende aannemelijk gemaakt dat Liander de last heeft overtreden. De invorderingsbesluiten naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen zijn gericht aan Alliander, waarmee Liander - ondanks de onderlinge verwevenheid - niet zomaar kan worden vereenzelvigd.
Het college had bovendien de waarschuwingsbrieven niet in haar motivering mee mogen nemen. Eén van de waarschuwingsbrieven dateert van meer dan een jaar vòòr het besluit van het college het verzoek af te wijzen. Dat geldt ook voor de geconstateerde overtredingen. De andere waarschuwingsbrief ziet op een overtreding van artikel 8 van het Bus, een bepaling die buiten het bereik van de last valt.
Met de last wordt Liander volgens de Afdeling in “meer dan geringe mate” in haar belangen getroffen. Liander verricht immers op zeer regelmatige basis handelingen in de grond, terwijl de last niet in tijd beperkt is en er bij een overtreding bovendien een behoorlijk hoog bedrag wordt verbeurd. Het belang van Liander bij opheffing van de last onder dwangsom weegt in dit geval zwaarder dan het algemeen belang van handhaving van de betreffende voorschriften, aldus de Afdeling.
Les voor de praktijk
Weliswaar houdt artikel 5:34, tweede lid, Awb geen verplichting voor het bestuursorgaan in om een last onder dwangsom in te trekken en heeft het bestuursorgaan hierbij beslissingsruimte, een besluit om niet tot intrekking over te gaan dient gebaseerd te zijn op een evenredige belangenafweging en een deugdelijke motivering.
Onderlinge verwevenheid tussen bedrijven betekent niet zomaar dat een invorderingsbesluit gericht aan de één, ook automatisch de ander betreft. Verder laat deze uitspraak zien dat het aannemelijk is dat een last die voor onbepaalde tijd is opgelegd voor de geadresseerde te bezwarend is, wanneer de geadresseerde gedurende haar dagelijkse werkzaamheden handelingen verricht die al snel raken aan de opgelegde last en de hoogte van de dwangsom daarnaast aanzienlijk is.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 december 2018.
