Sinds 1 juli 2018 dienen gemeenten in een bestemmingsplanregeling te borgen dat bij de te realiseren ontwikkeling zal worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Gemeenten hebben de mogelijkheid om in een planregel ‘dynamisch’ te verwijzen naar gemeentelijke parkeerbeleidsregels en bij de berekening van de parkeerbehoefte dubbelgebruik in aanmerking te nemen. Ook het niet geheel of slechts gedeeltelijk realiseren van parkeerplaatsen op eigen terrein is – onder voorwaarden – toegestaan. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 september 2019 blijkt dat gemeenten bovenstaande aspecten voldoende gemotiveerd en op zorgvuldige wijze moeten betrekken bij het berekenen van de parkeerbehoefte.
Waar ging de zaak over?
In de onderhavige uitspraak van toetst de Afdeling het beroep tegen een bestemmingsplan in Made. Het plan maakt de bouw van 16 woningen mogelijk, op een perceel waar voorheen een kantoor was gevestigd. Op de gronden van de begane grond van het plangebied is naast wonen de functieaanduiding “kantoor” toegekend. Appellanten stellen dat in het plan onvoldoende is verzekerd dat voldoende parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd bij de in het plan toegelaten ontwikkeling. Volgens de gemeenteraad van de gemeente Drimmelen voldoet de in de planregels opgenomen parkeerregeling, welke voorziet in 31 parkeerplaatsen, aan de gemeentelijke parkeernota.
Oordeel Afdeling
In beroep vernietigt de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Een belangrijke grond voor vernietiging is gelegen in het feit dat de raad van de gemeente Drimmelen bij de berekening van de parkeerbehoefte is uitgegaan van een kleiner bruto vloeroppervlak dan waarin het plan daadwerkelijk voorziet. Interessanter zijn echter de overwegingen van de Afdeling over de dynamische verwijzing, het toepassen van een correctie op de parkeerbehoefte wegens dubbelgebruik – het gebruik waarbij een parkeerplaats overdag bijvoorbeeld gebruikt wordt door werknemers van een kantoor en in de avond en nachtperiode door bewoners – en de eis van het al dan niet realiseren van parkeerplaatsen op eigen terrein.
In artikel 4, lid 4.4.3, van de planregels heeft de raad bepaald dat bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of afwijken moet worden voldaan aan de gemeentelijk vastgestelde beleidsregels met betrekking tot parkeren, zoals geldend op het tijdstip van de aanvraag om een omgevingsvergunning. De raad beoogde daarmee een dynamische verwijzing naar de Beleidsnota Parkeren van de gemeente Drimmelen in de planregel op te nemen. De Afdeling is echter van oordeel dat uit deze planregelformulering onvoldoende blijkt dat bij vergunningverlening moet worden voldaan aan de normen uit de parkeernota, en dat indien deze normen gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening dient te worden gehouden met die wijziging. Deze overweging is in overeenstemming met eerdere rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2016:1136), waarin is bepaald dat dat een dynamische verwijzing – indien deze door de raad is beoogd – voldoende duidelijk in de betreffende planregel tot uitdrukking moet worden gebracht.
Ten aanzien van de toegepaste correctie op de parkeerbehoefte wegens dubbelgebruik overweegt de Afdeling dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het in aanmerking nemen van dit dubbelgebruik op grond van de parkeernota is toegestaan. Hieruit lijkt te kunnen worden afgeleid dat de mogelijkheid tot het toepassen van een dubbelgebruikscorrectie daadwerkelijk een grondslag moet hebben in het gemeentelijke parkeerbeleid. Een dergelijke expliciete eis dat de mogelijkheid tot het toepassen van een dubbelgebruikscorrectie grondslag moet vinden in het gemeentelijk parkeerbeleid lijkt nieuw in de jurisprudentie van de Afdeling. Met deze toets van het parkeerbeleid dat ex artikel 3.2.1 lid 2 Bro als nadere uitwerking dient van de bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen, is in wezen sprake van een exceptieve toetsing van een niet-appellabele beleidsregel. Over de band van de toets van de bestemmingsplanregel over parkeren, wordt eveneens het achterliggende parkeerbeleid getoetst. Het is dus zaak om ook bij de totstandkoming van dit beleid een juridische toets te verrichten naar de wijze van het formuleren van de beleidsregels.
Verder oordeelt de Afdeling dat de 9 daadwerkelijk op eigen terrein te realiseren parkeerplaatsen niet in verhouding staan tot het uitgangspunt uit de parkeernota dat parkeren op eigen terrein dient te geschieden. In de parkeernota is opgenomen dat voor de functie ‘wonen’ weliswaar geldt dat zoveel mogelijk aan dit uitgangspunt dient te worden voldaan, maar dat niet álle benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein dienen te liggen. Een dergelijke nuance lijkt de Afdeling toe te staan. Wel had de raad van de gemeente Drimmelen daarbij inzichtelijk moeten maken hoe het uitgangspunt van parkeren op eigen terrein zich verhoudt tot het feit dat in het plan (slechts) 9 parkeerplaatsen op eigen terrein worden gerealiseerd terwijl de parkeervraag die met het bestemmingsplan is gemoeid in totaal 31 parkeerplaatsen beslaat. Kortom: het enkele feit dat niet alle parkeerplaatsen op eigen terrein dienen te worden gerealiseerd, rechtvaardigt niet dat zonder nadere onderbouwing ruim twee derde van het aantal benodigde parkeerplaatsen níet op eigen terrein wordt gerealiseerd.
Conclusie
De Afdeling geeft enkele nuttige handvatten die in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van de parkeerbehoefte bij een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in een bestemmingsplan. Wanneer in de planregel een dynamische verwijzing naar parkeerbeleidsregels is beoogd, moet volgens de Afdeling voldoende duidelijk uit de planregel blijken dat bij vergunningverlening moet worden voldaan aan de normen uit de parkeernota. Het is daarom raadzaam om zoveel mogelijk expliciet in de planregel op te nemen dat rekening gehouden moet worden met eventueel gewijzigde parkeernormen, indien deze parkeernormen gedurende de planperiode worden gewijzigd. Tevens maakt de Afdeling duidelijk dat de mogelijkheid om de parkeerbehoefte omlaag bij te stellen wegens dubbelgebruik grondslag moet vinden in gemeentelijk parkeerbeleid. Verder staat de Afdeling toe dat in het parkeerbeleid een uitzondering wordt gemaakt op het uitgangspunt dat parkeren op eigen terrein dient te gebeuren. Voorwaarde is wel dat de raad voldoende motiveert hoe de daaruit voortvloeiende verdeling tussen parkeerplaatsen die wel en niet op eigen terrein zullen worden gerealiseerd, tot stand is gekomen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019. ECLI:NL:RVS:2019:3191.
