De inwerkingtreding van de Omgevingswet zal belangrijke gevolgen hebben voor de waterbeheerders van ons land. Door middel van een reeks blogberichten laten wij u kennismaken met het in de Omgevingswet geïntroduceerde projectbesluit, dat het projectplan van artikel 5.4 Waterwet zal vervangen. In dit vierde deel van onze blogreeks bespreken wij de verhouding tussen het projectbesluit en de overige in de Omgevingswet opgenomen instrumenten en toestemmingen. Juist op dit vlak verandert er veel!
In ons eerdere blogbericht ‘Het projectbesluit van de waterbeheerder: een inleiding’ bespraken wij het projectbesluit voor de waterbeheerder. Het projectbesluit wordt in de Omgevingswet geïntroduceerd ter vervanging van het huidige projectplan op grond van artikel 5.4 Waterwet, het tracébesluit en het inpassingsplan op grond van de Wro. Eén van de belangrijkste verschillen tussen het projectbesluit en het projectplan is de verhouding tussen het projectbesluit en de overige voor een project relevante instrumenten en toestemmingen. In onze vorige blog noemden we al kort de belangrijkste twee verschillen met het projectplan:
• Er kan straks sprake zijn van één besluit voor het project, waarin alle vergunningen en toestemmingen zijn opgenomen.
• het projectbesluit wijzigt de regels van het omgevingsplan, waardoor een afzonderlijke planwijziging of omgevingsvergunning (zoals nu) niet meer nodig is.
Eén besluit
Welke besluiten kunnen onderdeel worden van het projectbesluit?
Het huidige projectplan betreft alleen de toestemming voor een project op grond van de Waterwet. Voor een project zijn dikwijls meer toestemmingen nodig, zoals een vergunning op grond van de Waterwet, de Wet natuurbescherming, de Ontgrondingenwet of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Hoewel het mogelijk is om de besluitvorming voor alle toestemmingen te coördineren (art. 5.12 Waterwet), dienen alle afzonderlijke toestemmingen wel te worden verkregen. Voor het verlenen van deze toestemmingen zijn ook vaak verschillende bestuursorganen bevoegd.
Met de komst van de Omgevingswet gaat dit veranderen. Het projectbesluit kan alle toestemmingen omvatten die nodig zijn voor het project. Hiervoor zijn artikel 5.52, tweede en derde lid, Ow opgenomen:
“2. Voor zover dat uitdrukkelijk in het projectbesluit is bepaald, geldt het projectbesluit: a. als omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het projectbesluit, b. als een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen besluit. 3. Op het aangewezen besluit, bedoeld in het tweede lid, onder b, zijn de regels van toepassing die bij de maatregel, bedoeld in dat lid, worden aangewezen.”
Het projectbesluit fungeert in dat geval ook als (een bepaalde) omgevingsvergunning. Een aparte omgevingsvergunning is dan niet meer nodig. In het projectbesluit dient wel uitdrukkelijk te zijn bepaald dat hiervan sprake is. Het projectbesluit bevat dan vanuit een integrale afweging van de betrokken feiten en belangen, alle voor de fysieke leefomgeving relevante bepalingen en maatregelen die noodzakelijk zijn voor het realiseren van het project.[1]
Er kan hierbij bijvoorbeeld gedacht worden aan een omgevingsvergunning voor het aspect natuur. Als een project significante negatieve effecten kan hebben op beschermde natuurwaarden, dient nu naast het projectplan een vergunning te worden verkregen op grond van artikel 2.7 Wnb. In die vergunning zijn de negatieve effecten van het project beoordeeld en zijn voorschriften opgenomen over bijvoorbeeld de uitvoering van mitigerende maatregelen. In de toekomst kan sprake zijn van slechts één besluit, het projectbesluit, waarin ook de natuurtoestemming en de daarmee samenhangende voorschriften zijn opgenomen.
Uit het tweede lid onder b volgt dat ook besluiten die zijn genomen op basis van een andere wet dan de Omgevingswet kunnen worden meegenomen in het projectbesluit. In het (ontwerp)Omgevingsbesluit is daartoe in artikel 4.6 genoemd: een verkeersbesluit op grond van artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 en een besluit tot onttrekking van een weg aan de openbaarheid op grond van de Wegenwet.
Wat is het toetsingskader voor het projectbesluit?
Als het projectbesluit ook fungeert als omgevingsvergunning is het afwegingskader voor het bevoegd gezag daardoor breder. Naast de beoordeling voor het projectbesluit dient dan ook een afweging plaats te vinden voor de specifieke toestemming. De wetgever heeft daartoe artikel 5.53 Ow (beoordelingsregels) opgenomen. Daarin is bepaald dat een deel van de regels die gelden voor de omgevingsvergunning overeenkomstig van toepassing zijn op het projectbesluit, voor zover dat fungeert als omgevingsvergunning. Het gaat daarbij om de bepalingen over de beoordeling van de aanvraag, de inhoud en werking van een omgevingsvergunning en de actualisering, wijziging en intrekking van een omgevingsvergunning (par. 5.1.3, 5.1.4 en 5.1.5 Ow). Zo zullen aan het projectbesluit dezelfde voorschriften verbonden kunnen worden als die verbonden kunnen worden aan de betreffende omgevingsvergunning.[2]
Wie is bevoegd deze toestemmingen te verlenen?
Een projectbesluit kan worden vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten, de minister van infrastructuur en milieu of een andere betrokken minister. Als gevolg van het integrale karakter van het projectbesluit is het mogelijk dat de minister of het waterschap (indirect) een besluit zal nemen over bijvoorbeeld het toestaan van een bouwactiviteit. Dit is een besluit waartoe gewoonlijk het college van burgemeester en wethouders bevoegd is. Van de waterbeheerder wordt dan verwacht dat de regels en voorschriften die op een bepaalde omgevingsvergunning van toepassing zijn door hem op een correcte wijze worden toegepast en de bij die vergunning behorende belangenafweging op de juiste wijze plaatsvindt.
Op welke wijze zijn andere bestuursorganen betrokken?
De Omgevingswet bevat in artikel 16.20 Ow een uitgebreide procedure voor inspraak door het bestuursorgaan of de bestuursorganen die oorspronkelijk bevoegd waren om te beslissen over een omgevingsvergunningplichtige activiteit. De betreffende bestuursorganen worden in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over de toetsing of daarmee in te stemmen (vergelijkbaar met de huidige verklaring van geen bedenking). Ook kan er een advies- of instemmingsbevoegdheid voor de bestuursorganen zijn die die bevoegdheid ook hebben bij een omgevingsvergunning voor dezelfde activiteiten.
In bepaalde gevallen is geen instemming vereist. De adviesbevoegdheid blijft dan wel bestaan. Als een projectbesluit wordt genomen door een Minister, kunnen bijvoorbeeld gedeputeerde staten wel adviseren, maar hebben zij geen instemmingsbevoegdheid.[3] In welke gevallen sprake is van een advies- of instemmingsbevoegdheid is bepaald in afdeling 3.2 van het Omgevingsbesluit. Zo heeft het college van burgemeester en wethouders adviesrecht (zonder instemming) bij bepaalde bouwactiviteiten (art. 3.13 Omgevingsbesluit). Het dagelijks bestuur van het waterschap heeft onder andere adviesrecht met instemming op aanvragen voor vergunningplichtige activiteiten, waarvoor het zelf bevoegd gezag zou zijn geweest als ze los waren aangevraagd. Het gaat hierbij om lozingsactiviteiten op regionale wateren en zuiveringstechnische werken in beheer bij het waterschap en activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de waterschapsverordening (art. 3.14 Omgevingsbesluit).
Eén besluit of coördinatie?
Van een verplichting om alle toestemmingen op te nemen in het projectbesluit is overigens geen sprake. Als het bevoegd gezag bijvoorbeeld van mening is dat een besluit van het orgaan dat normaliter met de besluitvorming is belast doelmatiger is, kan deze toestemming buiten het projectbesluit worden gelaten. Het bevoegd gezag voor een projectbesluit kan beslissen dat de toestemmingen ter uitvoering van dat projectbesluit gecoördineerd worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb.
Directe wijziging omgevingsplan
De tweede belangrijke wijziging die met de komst van de Omgevingswet wordt doorgevoerd is de doorwerking van het projectbesluit in het bestemmingsplan (omgevingsplan). Een grootschalig hoogwaterveiligheidsproject, waarbij bijvoorbeeld een dijk wordt verlegd of een waterbergingsgebied wordt gerealiseerd, zal dikwijls niet passen binnen de regels van het geldende bestemmingsplan. Het huidige projectplan biedt hiervoor geen oplossing. Het bestemmingsplan moet dan worden gewijzigd of er is een omgevingsvergunning strijdig gebruik vereist. Met de invoering van de Omgevingswet zal dit veranderen. Het projectbesluit wijzigt de regels van het geldende omgevingsplan. Het projectbesluit is daarmee ook een besluit tot (partiële) wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsplannen, vanwege de realisatie en instandhouding van het project. Een afzonderlijk besluitvormingstraject is niet meer nodig. Daartoe is in artikel 5.52, eerste lid Ow opgenomen:
“1. Voor zover een project in strijd is met het omgevingsplan, wijzigt het projectbesluit het omgevingsplan met regels die nodig zijn voor het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van dat project.”
In hoeverre wordt het omgevingsplan gewijzigd?
De wijziging van het omgevingsplan is beperkt tot het project en tot die regels van het projectbesluit die met de regels van het omgevingsplan in strijd zijn. Het projectbesluit betreft immers alleen het mogelijk maken van het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van het specifieke project. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet zijn een aantal voorbeelden opgenomen van onderdelen van het omgevingsplan die door een projectbesluit kunnen worden gewijzigd:
• regels die voorzien in het toelaten van bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het project, zoals het realiseren van hoogspanningsmasten, een autoweg of natuur.
• het beperken van bouwmogelijkheden, of het beperken of uitsluiten van voorheen toegelaten functies, zoals een agrarische functie in geval van de vestiging van een energiecentrale.
• het toekennen van andere functies (‘dubbelbestemming’ in de huidige terminologie), zoals hoogspanningsleidingen of archeologische waarden.
• wijziging van de (digitale) verbeelding, zoals de aanduiding van een wiekoverslag van een windmolen.
• regels die gelden voor een beperkingengebied, bijvoorbeeld een beperkingengebied langs een gasleiding.[4]
De regels van het omgevingsplan wijzigen tegelijk met de bekendmaking van het projectbesluit, zo kan worden afgeleid uit artikel 5.52, eerste lid, Ow.[5]
Wat is het toetsingskader voor het projectbesluit?
Als het projectbesluit een wijziging van het omgevingsplan inhoudt, dient te worden voldaan aan de eisen die aan de inhoud van een omgevingsplan worden gesteld (par. 4.1.2 van de Omgevingswet)[6], zo volgt uit artikel 5.53, eerste lid Ow.
Hoe gaat het projectbesluit eruit zien?
In het projectbesluit dient dan een paragraaf te worden opgenomen waarin wordt aangegeven op welke wijze het betrokken omgevingsplan wordt aangepast. Aangegeven moet worden welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen door andere regels. Ook moet worden aangegeven op welke wijze de verbeelding wordt aangepast.[7] Dit deel van het projectbesluit wordt opgenomen in de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan, dat digitaal beschikbaar wordt gesteld. Het projectbesluit wordt hiermee onderdeel van het beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een bouwactiviteit. Ook wordt een bouwactiviteit die onderdeel uitmaakt van het betrokken project getoetst aan dit deel van het projectbesluit.
Welke bestuursorganen zijn betrokken?
Door de doorwerking van het projectbesluit in het omgevingsplan zijn waterbeheerders bevoegd om een omgevingsplan te wijzigen. Het Rijk en GS konden dit in feite al eerder, door middel van een Rijks- en provinciaal inpassingsplan. Voor waterschappen is dit echter een nieuwe bevoegdheid. Er is geen sprake van een advies- en instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad die het oorspronkelijke bevoegd gezag is voor het vaststellen van het omgevingsplan voor het betrokken gebied. Wel geldt dat een door het waterschap opgesteld projectbesluit in alle gevallen goedkeuring behoeft van gedeputeerde staten van de provincie waar dat het projectbesluit wordt uitgevoerd (art. 16.72 Ow).
In sommige gevallen kan (ook) een instructie worden gegeven door gedeputeerde staten of het Rijk aan de gemeenteraad ten aanzien van de wijziging van het omgevingsplan. Hiervan kan sprake zijn wanneer het, voor de realisatie van het project, het in werking hebben daarvan of het in stand houden daarvan, noodzakelijk is om (onderdelen van) het omgevingsplan te wijzigen maar er voor de gemeente beleidsvrijheid is bij de uitwerking van die wijziging.[8]
Toepassing van het projectbesluit door de waterbeheerder
Het integrale karakter van het projectbesluit houdt een flinke wijziging in ten opzichte van het huidige projectplan. De waterbeheerder zal in voorkomende gevallen niet meer alleen kunnen werken met het bekende toetsingskader. Voor zover het projectbesluit andere toestemmingen omvat, of een wijziging van het omgevingsplan, dienen de inhoudelijke vereisten voor die besluiten door de waterbeheerder in acht te worden genomen. Dit is een wezenlijke uitbreiding van de bevoegdheden van de waterbeheerder, waarvoor de nodige kennis en expertise vereist zal zijn. Daarbij komt dan nog dat het omgevingsplan wezenlijk verschilt van het huidige bestemmingsplan.
Het projectbesluit kan de toestemming voor het volledige project bevatten en dient daarom tot stand te zijn gekomen op basis van “een integrale afweging van de betrokken feiten en belangen”. Voor belanghebbenden lijkt dit een flinke verbetering ten opzichte van de versnipperde besluitvorming die dikwijls plaatsvindt op basis van het huidige systeem. Het zal in het begin wel zoeken zijn naar de wijze waarop de gewenste integrale afweging van alle bij het projectbesluit betrokken belangen en toepassing van de betrokken toetsingskader dient plaats te vinden.
Verwijzingen:
[1] Tweede Kamer 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 185. [2] Tweede Kamer, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 516. [3] Tweede Kamer, 2013/14, 33 962, nr. 3 p. 552. [4] Tweede Kamer, 2013/14, 33 962, nr. 3 p. 515. [5] Tweede Kamer, 2013/14, 33 962, nr. 3 p. 515. [6] Daarnaast is ook par. 4.3.1 van toepassing. [7] Toelichting (ontwerp)Omgevingsbesluit, p. 50. [8] Tweede Kamer, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 178.
