Wanneer moeten er precies (strengere) voorschriften worden verbonden aan een bestaande omgevingsvergunning ‘milieu’, en wanneer niet? Op deze vraag geeft de Afdeling bestuursrechtspraak antwoord in de uitspraak van 17 augustus 2016 over een Brabantse veehouderij.
Wat is het wettelijk kader?
Artikel 2.30 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt dat het bevoegd gezag regelmatig moet controleren of de vergunningvoorschriften in een omgevingsvergunning ‘milieu’ nog toereikend zijn. Daarbij dient het bevoegd gezag te toetsen of de voorschriften voldoen aan de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt bijvoorbeeld verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken (BBT).
Wat moet het bevoegd gezag doen als uit de controle blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt? In dat geval moet het bevoegd gezag de voorschriften van de omgevingsvergunning ‘milieu’ wijzigen (artikel 2.31, lid 1, onder b, Wabo).
Pas als het wijzigen van de voorschriften geen oplossing biedt, kan de omgevingsvergunning ‘milieu’ worden ingetrokken (artikel 2.33, lid 1, onder b en d, Wabo).
Wat was er aan de hand?
Een Brabantse veehouderij heeft op 28 december 2009 een revisievergunning verkregen voor het houden van melkrundvee en een biogasinstallatie. Vervolgens is op 13 augustus 2012 een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de capaciteit van de biogasinstallatie tot maximaal 80.000 ton per jaar.
Stichting Tegengas Rooi heeft het college verzocht om intrekking van de verleende vergunningen of, indien dit niet mogelijk is, wijziging van de voorschriften van deze vergunningen. Ter onderbouwing van dit verzoek stelt de Stichting zich op het standpunt dat technische ontwikkelingen en ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu die zich vóór de verlening van de vergunningen hebben voorgedaan, aanleiding kunnen geven tot het intrekken van een vergunning dan wel het wijzigen van de voorschriften. De biogasinstallatie van de veehouderij voldoet volgens de Stichting niet aan de beste beschikbare technieken (BBT).
Wat daarbij ook meespeelt is dat de biogasinstallatie sinds 1 januari 2013 als IPPC-installatie wordt aangemerkt, wat aldus de Stichting tot gevolg heeft dat twee BREF-documenten op de inrichting van toepassing zijn geworden. De BREF-documenten zijn niet in de vergunningverlening voor de veehouderij betrokken.
Wat was het oordeel van de Afdeling?
De Afdeling wijst eerst op het hiervoor besproken wettelijk kader. Het college is aldus de Afdeling slechts verplicht de voorschriften van een vergunning te wijzigen of de vergunning in te trekken indien technische ontwikkelingen of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geven. De Afdeling overweegt vervolgens dat het hierbij gaat om ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na de vergunningverlening. Ontwikkelingen van daarvoor behoren immers al bij de vergunningverlening zelf te zijn betrokken. Indien een belanghebbende van mening is dat dit op onjuiste wijze is gebeurd, kan hij daar in de procedure over de vergunningverlening gronden over aanvoeren. Dat is ook logisch. Bij een ander oordeel kunnen derde-belanghebbenden die bijvoorbeeld te laat beroep instellen en daarom niet-ontvankelijk zijn, alsnog via de weg van het wijzigen van voorschriften de omgevingsvergunning ‘milieu’ aanvechten.
De BREF-documenten geven volgens de Afdeling ook geen aanleiding de vergunningvoorschriften te wijzigen. Dat de BREF-documenten pas op 1 januari 2013 op de biogasinstallatie van toepassing zijn geworden en dus niet in een procedure over de vergunningverlening ter sprake hadden kunnen komen, doet daar niets aan af. De Afdeling oordeelt dat geen sprake is van ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. Ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning bestonden de BREF-documenten immers al wel.
Wat te doen als strengere voorschriften wél gewenst zijn?
Het bevoegd gezag kan op grond van artikel 2.31, lid 2, onder b, Wabo voorschriften van een omgevingsvergunning ‘milieu’ wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is. Deze bevoegdheid biedt het bevoegd gezag mogelijkheden om de vergunningvoorschriften aan te scherpen indien na het verlenen van de omgevingsvergunning bijvoorbeeld blijkt dat de beste beschikbare technieken onvoldoende in de omgevingsvergunning zijn betrokken.
Daar koopt de Stichting Tegengas Rooi in dit geval niets voor. Artikel 2.31, lid 2, onder b, Wabo blijft slechts een bevoegdheid om vergunningvoorschriften te wijzigen. Het toekennen van deze bevoegdheid veronderstelt dat het bevoegd gezag in beginsel de keuze moet worden gelaten de voorschriften in de omgevingsvergunning, na afweging van de betrokken belangen, te wijzigen. Die belangenafweging wordt door de rechter terughoudend getoetst, waardoor de Stichting Tegengas Rooi uiteindelijk alsnog met lege handen naar huis wordt gestuurd.
