Om te voorkomen dat een besluit onnodig wordt getoetst aan de Ladder voor duurzame verstedelijking, is van belang na te gaan op welke besluiten de Ladder van toepassing is. Bij de toets komen namelijk de nodige onderzoekslasten kijken. Een overbodige toets is zonde. Hoe zit het met het toepassingsbereik van de Ladder bij uitwerkingsplichten en de daaruit volgende uitwerkingsplannen? De Afdeling heeft bij uitspraak van 18 mei jl. duidelijkheid geboden.
Wat was er aan de hand?
Het college van B&W van de gemeente Zevenaar heeft het uitwerkingsplan Spoorallee vastgesteld. Met dit uitwerkingsplan wordt voorzien in de realisatie van een Factory Outlet Village en een supermarkt. De Factory Outlet Village beslaat een omvang van maar liefst 15.000 m2 bvo (12.000 m2 winkelvloeroppervlakte). De supermarkt wordt maximaal 1.200 m2 bvo.
Het plan stuit op veel verzet. Omwonenden, ondernemers, het college van B&W van de gemeente Doetichem en het college van GS van de provincie Gelderland kunnen zich niet vinden in de ontwikkeling. Een van de beroepsgronden die wordt aangevoerd, is dat het uitwerkingsplan in strijd met de Ladder zou zijn. Er zou geen actuele regionale behoefte bestaan aan de Factory Outlet Village en met de vaststelling van het uitwerkingsplan is miskend dat het plan zal leiden tot onaanvaardbare leegstand.
Het college van Zevenaar stelt zich daarentegen primair op het standpunt dat de Laddertoets niet van toepassing is. Het college stelt dat sprake is van een onbenutte planologische mogelijkheid. Het uitwerkingsplan voorziet in bebouwings- en gebruiksmogelijkheden die een bestaande situatie betreffen, die al mogelijk zijn gemaakt in het bestemmingsplan waarin de uitwerkingsplicht was opgenomen. En daarom zou geen sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
Uitwerkingsplan vereist een Laddertoets
Het uitwerkingsplan voorziet wél in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zo overweegt de Afdeling. De jurisprudentie die ziet op de onbenutte planologische mogelijkheid is namelijk niet van toepassing op de verhouding tussen enerzijds het bestemmingsplan met een uitwerkingsplicht en anderzijds het uitwerkingsplan. En daarmee is er geen omstandigheid om de toets aan de Ladder achterwege te laten.
De Afdeling kon ook eigenlijk niet anders. Uit artikel 1.1.1, derde lid, van het Bro volgt dat de Ladder van toepassing is op uitwerkingsplannen. Als de uitzondering voor onbenutte planologische mogelijkheden zou worden geaccepteerd ten aanzien van uitwerkingsplannen, dan zou dit artikel voor wat betreft uitwerkingsplannen zinledig zijn.
En een uitwerkingsplicht uitgewerkt in een bestemmingsplan dan?
De uitspraak van de Afdeling levert wel een opmerkelijke situatie op. Wanneer een uitwerkingsplicht niet wordt uitgewerkt in een uitwerkingsplan maar in een bestemmingsplan, dan hoeft namelijk niet te worden getoetst aan de Ladder. Zo oordeelde de Afdeling bij uitspraak van 24 februari jl. In dat geval is namelijk wel sprake van een onbenutte planologische mogelijkheid.
Zo zal afhankelijk van het instrument dat wordt gekozen om de inhoud van een uitwerkingsplicht te realiseren, al dan niet een dubbele Laddertoets ontstaan. Dat kan een punt van afweging vormen bij het te kiezen besluit.
En wijzigingsbevoegdheden?
Of het verschil in toepassing van de Ladder ook bij wijzigingsbevoegdheden bestaat, is afwachten. Bij wijzigingsbevoegdheden die worden gerealiseerd door middel van een wijzigingsplan, is sprake van een dubbele Laddertoets. De jurisprudentie is daarover helder. Er is mij nog geen jurisprudentie bekend over de Laddertoets bij een wijzigingsbevoegdheid die niet in een wijzigingsplan maar in een bestemmingsplan werd gerealiseerd. Het is afwachten of in dat geval ook de escape van de onbenutte planologische mogelijkheid kan worden gebruikt.
Tot slot
Het oordeel van de Afdeling baat de tegenstanders van het uitwerkingsplan Spoorallee overigens niet. Het college van Zevenaar heeft subsidiair voor de Factory Outlet Village en supermarkt namelijk wel een Laddertoets verricht, die de goedkeuring van de Afdeling kan wegdragen.
Het is de vraag hoe de wetgever aankijkt tegen deze problematiek aankijkt en of de toepassing van de Ladder op uitwerkingsplannen gehandhaafd zal blijven na wijziging van de Ladder. Die wijziging wordt dit jaar nog verwacht. De wetgever is aan zet!
Bron: AbRvS 18 mei 2016, nr. 201503574/1/R1, AbRvS 24 februari 2016, nr. 201506618/1/R6
