Op 12 april jl. bracht staatsraad advocaat-generaal Keus een conclusie uit over bewijsvergaring in boetezaken. De conclusie biedt verheldering over het bewijsrecht in boetezaken, door onder meer in te gaan op de cautie, afwijkende verklaringen en bewijsvergaring na het onderzoek. Hieronder zullen de belangrijkste overwegingen uit de conclusie worden besproken.
Aanleiding
Deze conclusie is genomen in twee zaken waarin de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) hoge bestuurlijke boetes heeft opgelegd aan twee verschillende bedrijven. Beide bedrijven vochten de boetes in beroep aan bij de rechtbank van Rotterdam. Rechtbank Rotterdam stelde de minister in gelijk, beide bedrijven zijn vervolgens in hoger beroep gegaan tegen deze uitspraken bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: de Afdeling). Bedrijven betogen bij de Afdeling dat de toezichthouders van Inspectie SWZ op een onzorgvuldig wijze bewijs hebben vergaard. Op basis van deze onzorgvuldige bewijsvergaring zou het bewijs buiten beschouwing moeten blijven.
De voorzitter van de Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal vervolgens gevraagd in een conclusie in deze zaken in te gaan op de vraag welke waarborgen in acht moeten worden genomen bij het vergaren van bewijs in boetezaken. In bijzonder over de te verlenen cautie, gegeven afwijkende verklaringen en bewijsvergaring na afronding van het onderzoek. Overigens wordt ook in het eerder uitgebrachte ongevraagde advies van 13 juli 2015 van de Afdeling advisering inzake rechtsbescherming bij boetezaken in gegaan op de materie die in deze conclusie aan de orde komt.
Conclusie
De conclusie gaat in op acht vragen. De eerste drie vragen betreffen de cautie. De vragen vier, vijf en zes gaan over afgegeven verklaringen. De laatste twee vragen betreffen bewijsvergaring na afronding van het onderzoek. De voornaamste conclusies zijn als volgt:
Cautie
De handhavende instanties dienen de cautie te geven aan een persoon die wordt verhoord met het oog op een aan hem op te leggen sanctie. Van dat laatste is sprake indien naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat van een "verhoor" met het oog op de oplegging van een bestuurlijke boete sprake is. Deze cautieplicht geldt niet voor personen die als getuigen worden gehoord.
Als het verhoor van een getuige als gevolg van hetgeen de getuige verklaart "van kleur verschiet" en voortzetting van het verhoor (mede) gericht is op het opleggen van een bestraffende sanctie aan degene die wordt verhoord, dient de cautie vóór de daadwerkelijke voortzetting van het verhoor te worden gegeven.
Afwijkende verklaringen
Door de beboete persoon in een later stadium van de procedure overgelegde afwijkende verklaringen zullen in beginsel door het bestuursorgaan en de bestuursrechter in aanmerking moeten worden genomen. De latere (afwijkende) verklaringen zullen niet vanzelfsprekend boven de eerdere, ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaringen prevaleren. Het zal aan de beboete persoon zijn aan te tonen dat en waarom niet van de eerder afgelegde verklaringen mag worden uitgegaan.
Bewijsvergaring na het onderzoek
Het is toelaatbaar dat het bestuursorgaan na afronding van het onderzoek door de toezichthouder (en ook in (hoger) beroep) nader bewijs vergaart en aan de boeteoplegging ten grondslag legt. Na het nemen van een sanctiebesluit is bewijs echter niet meer toelaatbaar als daardoor de redelijke termijn wordt overschreden, de rechten van de verdediging worden geschaad of het inbrengen van nieuw bewijs in strijd is met de goede procesorde.
Bestuurlijke lus in boetezaken
De conclusie gaat in het kader van de bewijsvergaring ook in op de bestuurlijke lus in boetezaken. De staatsraad concludeert dat de bestuurlijke lus in boetezaken niet principieel is uitgesloten. Zover het strekt tot het inbrengen van nieuw bewijs gelden dezelfde eisen. Het bewijs is niet meer toelaatbaar als daardoor de redelijke termijn wordt overschreden, de rechten van de verdediging worden geschaad of het inbrengen van nieuw bewijs in strijd is met de goede procesorde. Voor een bestuurlijke lus gericht op nadere bewijsgaring is vanwege deze eisen weinig ruimte. De advocaat-generaal merkt tot slot op dat de bestuursrechter hoe dan ook terughoudend dient te zijn met het toepassen van de bestuurlijke lus voor het herstellen van bewijsgebreken. Nog terughoudender dan ten aanzien van andere gebreken, zoals de disproportionaliteit van de opgelegde boete.
En nu?
Zoals met elke conclusie van een staatsraad advocaat-generaal, geeft deze voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt de conclusie haar niet. De partijen worden op de hoogte gebracht van de conclusie en worden in de mogelijkheid gesteld hierop te reageren. Hierna zal een grote kamer van de Afdeling uitspraak doen in deze twee zaken.
De conclusie is van belang voor de handhavingspraktijk omdat in veel situaties die leiden of kunnen leiden tot risico’s voor de volksgezondheid en het milieu, bestuurlijke boetes worden opgelegd en daarnaast ook nogal eens een herstelsanctie. Met name hetgeen in de conclusie wordt overwogen ten aanzien van de cautie, is voor een dergelijke situatie van belang.
Zie hier de conclusie.
