Sinds 1999 geldt de zogenoemde Tegelenjurisprudentie: een uitzondering op de hoofdregel dat de vernietiging van een besluit ook zorgt voor de vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit (artikel 8:72, tweede lid, Awb). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in een uitspraak van 1 februari jl. de Tegelenjurisprudentie nader verduidelijkt.
Wat houdt de Tegelenjurisprudentie precies in?
De Tegelenjurisprudentie geldt als een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (hierna: bouwvergunning) is verleend op basis van een bestemmingsplan dat na verlening van die bouwvergunning wordt vernietigd. Met de vernietiging van het bestemmingsplan vervalt de basis van de bouwvergunning. Toch leidt vernietiging van het bestemmingsplan niet tot vernietiging van de bouwvergunning. En dat heeft twee redenen.
Allereerst het limitatief-imperatieve stelsel van weigeringsgronden uit artikel 2.10 van de Wabo. Dat stelsel brengt mee dat het bevoegd gezag geen vrijheid heeft bij het beslissen op een aanvraag. Met andere woorden: er moet op basis van het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan (één van de vijf weigeringsgronden bij een bouwvergunning) worden beslist. Daarnaast heeft de Afdeling willen voorkomen dat er rechtsonzekerheid zou bestaan over de toepasselijkheid van het oude dan wel nieuwe bestemmingsplan.
De Tegelenjurisprudentie houdt in dat als niet alleen de bouwvergunning zelf maar ook de beslissing op bezwaar onder werking van het nieuwe plan is genomen, de bestuursrechter in (hoger) beroep bij de toetsing van de beslissing op bezwaar uitgaat van het nieuwe plan, ook al is dat plan na het nemen van de beslissing op bezwaar vernietigd.
De uitzondering geldt niet onbeperkt
Als tegen de verleende bouwvergunning bezwaar is gemaakt, en er moet op dat bezwaar worden beslist nadat het nieuwe bestemmingsplan is vernietigd, dan geldt de uitzondering niet. Bij de beslissing op bezwaar wordt (conform artikel 7:11 Awb) ex nunc getoetst en dus vormt dan het oude bestemmingsplan het toetsingskader. De uitzondering geldt evenmin voor omgevingsvergunningen waarbij afwegingsruimte bestaat voor het bevoegd gezag. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling uit 2015. Het vernietigde plan stond in dit geval de betreffende activiteit niet rechtstreeks toe. De Afdeling overweegt dat in dit geval de rechtszekerheid van de aanvrager niet zover strekt dat ook in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel van artikel 8:72, tweede lid, Awb.
De uitspraak van 1 februari jl.
Aan de orde in deze uitspraak is een omgevingsvergunning voor de activiteiten binnenplanse afwijking en bouwen voor het realiseren van een rijhal. Na verlening van de vergunning (2013) wordt het onderliggende bestemmingsplan vernietigd (2014). In de hoger beroepsprocedure tegen de vergunning wordt de beslissing op bezwaar vernietigd (2015). De uitspraak ziet niet op de vergunning zelf. Het college moet dus een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. In de nieuwe beslissing op bezwaar wordt de vergunning alsnog ingetrokken. Dat nieuwe besluit wordt op 30 juni 2015 genomen.
Inmiddels was een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de rijhal. Dat verzoek wordt afgewezen, en het daartegen gemaakte bezwaar wordt op 21 april 2015 ongegrond verklaard. Tegen de beslissing wordt in beroep, en later hoger beroep gegaan. Appellanten stellen dat de vernietiging van het bestemmingsplan ertoe leidt dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht meer heeft en dat dus handhavend opgetreden had moeten worden.
De Afdeling overweegt als volgt. Omdat het om meer dan een bouwvergunning gaat, is de Tegelenjurisprudentie in dit geval niet aan de orde. Toch betekent dat niet dat de vernietiging van een bestemmingsplan automatisch leidt tot nietigheid van de op basis daarvan verleende vergunning. De vernietiging van een bestemmingsplan leidt er slechts toe dat de omgevingsvergunning blootstaat aan vernietiging zolang die vergunning niet onherroepelijk is. En omdat de omgevingsvergunning nog in tact was ten tijde van het verzoek om handhaving (en de beslissing op bezwaar in die procedure), was er destijds geen overtreding en was er dus ook geen handhavingsbevoegdheid.
Bronnen: AbRvS 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4296 AbRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92 AbRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:247
